ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Т.Г. МОРЩАКОВОЙ

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА

МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 АПРЕЛЯ 1995 ГОДА

"О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА МОСКОВСКОЙ

ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ"

1. Конституционный Суд фактически отказался от рассмотрения запроса по существу, так как не определил, соответствует ли Конституции само содержание Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы".

В Постановлении Конституционного Суда для оценки названного Закона использован лишь аксиоматический тезис о том, что система органов государственной власти в субъектах Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77 Конституции) и что установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции). На этом основан вывод о том, что оспариваемый Закон соответствует Конституции с точки зрения разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Однако тем самым фактически подтверждена также конституционность института отзыва, хотя и без его анализа по существу.

Вместе с тем признание акта принятым с соблюдением разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами не исключает его неконституционности по другим критериям (в том числе по содержанию), которые в соответствии со статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" также должны быть проверены Конституционным Судом.

При этом приведенные в запросе доводы о том, что Московская областная Дума была не вправе устанавливать другие основания прекращения полномочий депутатов, кроме перечисленных в федеральном законе, и, следовательно, вышла за пределы своей компетенции, не исключают необходимость полной проверки конституционности акта, так как Конституционный Суд не связан основаниями и доводами (т.е. правовыми позициями), изложенными в обращении (часть третья статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

2. Самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании своих органов государственной власти сочетается с конституционным требованием обеспечить соответствие принимаемых ими с этой целью законов (а) основам конституционного строя, (б) общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным Федеральным законом (статья 77, часть 1) и, наконец, (в) общим принципам организации системы органов государственной власти (статья 72, пункт "н" части 1). При этом необходимо различать, с одной стороны, отнесенное к ведению Российской Федерации регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов, а с другой - составляющее совместное ведение регулирование общих принципов организации системы органов государственной власти. В последнем случае ключевым понятием являются принципы организации именно системы этих органов. Их регулирование составляет лишь часть общих принципов организации органов государственной власти (статья 77, часть 1), и только оно может быть осуществлено в опережающем порядке субъектами Федерации до принятия федерального закона. Институт отзыва депутата не относится к этой категории принципов организации системы органов власти.

Регулирование же общих принципов организации органов государственной власти, включая общие принципы ее функционирования, - прерогатива федерального законодателя (статья 71 Конституции). Именно к этим принципам принадлежат принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Они должны быть закреплены федеральными законами в соответствии со статьями 76 (часть 1) и 77 (часть 1) Конституции.

В этой сфере приняты и действуют такие акты, как Федеральные законы от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", а также должен быть подготовлен упоминаемый в статье 77 (часть 1) Конституции закон (или законы) об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

3. В отсутствие таких специальных актов система органов государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно, не может противоречить закрепленным в главе 1 Конституции основам конституционного строя. Применительно к рассматриваемому институту прекращения депутатских полномочий релевантны такие включенные в основы конституционного строя положения, как провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством, признание прав и свобод человека высшей ценностью, народовластие, осуществляемое непосредственно или через представительные органы, политический плюрализм, высшая юридическая сила и непосредственное действие Конституции, а также включение общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации (статьи 1, 2, 3, 4, 13, 15). Интерпретация названных положений в связи с принципами представительной демократии и избирательного права особенно существенна, поскольку этот комплекс вопросов урегулирован в Конституции без детальной конкретизации.

Из указанных основ конституционного строя вытекает, что организация представительных органов власти как в Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах должна обеспечивать, исходя из представлений, принятых в демократическом обществе, их формирование на основе свободных, подлинных, альтернативных выборов, которые позволяют, с одной стороны, выявить политическую волю избирателей и передать осуществление представительной власти победившим кандидатам, а с другой - обеспечить независимый статус избранникам, представляющим в парламенте не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа.

В связи с этим умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата. Именно такую отрицательную роль может играть институт отзыва депутата.

4. Принципиальное непровозглашение института отзыва депутата в действующей Конституции подтверждается ее историческим толкованием, поскольку предшествующее конституционно - правовое регулирование, напротив, текстуально закрепляло подотчетность депутатов перед избирателями и возможность их отзыва, т.е. связанность волей избирателей в течение всей депутатской деятельности (императивный мандат). В те годы это сопутствовало безальтернативным выборам, проходившим на фоне почти стопроцентного участия избирателей в голосовании в условиях однопартийности, исключающей политическую оппозицию, что не позволяет признать существовавшую избирательную систему отвечающей демократическим принципам. Конкретизировавшие институт отзыва российские законы были признаны недействующими после принятия Конституции 1993 года.

Новые названные выше Федеральные избирательные законы (от 8 мая и от 6 декабря 1994 года), принятые в сфере ведения Российской Федерации, не закрепляют возможности отзыва депутата избирателями ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации. Тем самым также выявляется иное, новое содержание принципов организации народного представительства в соответствии с действующей Конституцией и в условиях признания международных стандартов в области обеспечения свободных выборов (статья 21 Всеобщей декларации прав человека).

5. Действующее избирательное законодательство исходит не из обязательности, а из добровольности участия в выборах (статья 3 Федерального закона от 6 декабря 1994 года), и потому не устанавливает высокие требования к явке избирателей для голосования. Как правило, выборы признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие 25% избирателей. Следовательно, избранным может быть признан кандидат, получивший более 12,5% голосов от списочного состава избирателей (конечно, если в ходе выборов каждому была предоставлена возможность участвовать в голосовании).

При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы поставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. Институт отзыва не согласуется также с идеями плюрализма в парламентской деятельности, так как может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе.

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе своими законами вводить институт отзыва депутата не только в силу того, что установление общих принципов организации представительных органов власти относится к федеральному ведению, но также и потому, что это противоречит основам конституционного строя.

6. Содержание оспариваемого Закона свидетельствует о том, что он противоречит также и другим требованиям Конституции.

Статья 1 указанного Закона называет в качестве оснований для отзыва депутата невыполнение им депутатских обязанностей, требований Конституции, нарушение законодательства и совершение действий, порочащих звание депутата. Неопределенность названных оснований допускает любое их истолкование и открывает дорогу к произволу при их применении. Такого рода нормы неоднократно признавались Конституционным Судом противоречащими провозглашенному Конституцией Российской Федерации (статья 19) равенству перед законом (см. Постановление Конституционного Суда от 25 апреля 1995 года).

Опасность отрицательных объективно - правовых последствий неопределенных норм в данном случае повышается в связи с тем, что их применение осуществляется не специальными юрисдикционными органами, уполномоченными на привлечение к юридической ответственности, а инициативными группами избирателей, областной избирательной комиссией и Московской областной Думой (статьи 2, 3, 4 оспариваемого Закона). При этом в процедуре отзыва, который, с точки зрения московского областного законодателя, используется как мера ответственности депутата, не предусматривается какое-либо судебное или хотя бы квазисудебное установление фактов, подтверждающих совершение нарушения. Для начала процедуры отзыва во всех случаях достаточно утверждения инициаторов о факте правонарушения, даже если речь идет о таких из них, которые подлежат установлению в порядке гражданского, арбитражного, административного или уголовного судопроизводства. Это является отступлением от принципа разделения властей, поскольку не только возложение соответствующего вида ответственности, но и установление фактических ее оснований, какие бы правовые последствия это ни влекло, является прерогативой судебной власти.

Согласно статьям 2 и 3 оспариваемого Закона инициаторы отзыва депутата представляют на собрании избирателей по этому вопросу документальное подтверждение мотивов отзыва, формулировка которых излагается письменно в листах для сбора подписей в поддержку отзыва депутата и представляется в областную избирательную комиссию и областную Думу. Эти же мотивы приводятся в бюллетене для голосования по вопросу об отзыве (статья 8 Закона). Таким образом, против депутата выдвигается публичное обвинение без его подтверждения в установленном соответствующим процессуальным законом порядке, т.е. без обеспечения необходимых гарантий достоинства личности.

Однако законодатель в силу статей 18 и 21 Конституции Российской Федерации не вправе поощрять возможное умаление достоинства личности со стороны корпораций публичного права, в том числе освобождать их от соблюдения конституционного принципа презумпции невиновности, который требует опровержения последней в предусмотренном федеральным законом судебном порядке. Ни федеральный закон, ни закон субъекта Российской Федерации не могут вводить нормы, противоречащие этому правилу статьи 49 Конституции Российской Федерации, которое, согласно статье 56 (часть 3) Конституции, отнесено к числу не подлежащих ограничениям.

Право депутата при реализации его мандата защищать свою честь и достоинство в порядке гражданского судопроизводства не освобождает государственные органы от обязанности следовать установленным конституционным принципам привлечения к ответственности.

7. Представительные органы власти, кроме того, не могут быть освобождены в течение срока легислатуры и от обязанностей по обеспечению должного персонального состава депутатского корпуса. Согласно федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации именно им предоставлено правомочие лишить депутата депутатской неприкосновенности, если необходимо обеспечить его привлечение к уголовной, а также налагаемой в судебном порядке административной ответственности. Представительные органы сами устанавливают и реализуют также меры ответственности за нарушение депутатами правил депутатской этики.

Введение института отзыва освобождает депутатский корпус от необходимости решать эти вопросы, позволяет переложить свои обязанности на избирателей или даже маскировать волеизъявлением избирателей необоснованность лишения мандата. При этом создаются широкие возможности для манипулирования голосами, так как избирательский корпус не имеет ни реальных возможностей, ни соответствующих строгих процедурных условий для обеспечения юрисдикционной по своему существу деятельности, связанной с установлением фактов тех или иных нарушений и применением такой меры государственно - правовой ответственности, как досрочное прекращение депутатских полномочий.

Косвенное подтверждение недопустимости возложения на избирателей подобных функций содержится и в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации", которым запрещается выносить на референдум (а значит, решать путем всенародного голосования) вопросы о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации и Федерального Собрания, в том числе и потому, что для принятия таких решений предусмотрены как особые процедуры, так и иные субъекты.

Это не лишает избирателей права, предоставленного им статьей 33 Конституции Российской Федерации, направлять в компетентные органы индивидуальные и коллективные обращения, содержащие требование о соответствующей оценке недолжного поведения депутата, которая может повлечь и аннулирование мандата. Однако последнее должно осуществляться в подлинно правовом порядке, а не в процедуре антивыборов, не имеющей достаточных гарантий от необоснованных решений.

Исходя из изложенного представляется, что Закон Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" не соответствует Конституции Российской Федерации как с точки зрения разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, так и по своему содержанию.