Решение Верховного Суда РФ от 30.04.1999 N ГКПИ99-270 <О признании частично недействительными пунктов 13 и 36 "Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утв. Приказом МВД РФ от 15.09.1997 N 605>

Именем Российской Федерации

Верховный Суд РФ в лице

рассмотрел в открытом судебном заседании 30 апреля 1999 г. гражданское дело по заявлению Сафронова Дмитрия Александровича и Ефимова Александра Геннадьевича о признании частично недействительными пунктов 13 и 36 "Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утвержденной Приказом МВД РФ от 15 сентября 1997 года N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации".

Заслушав объяснения заявителя Сафронова Д.А., представителя заявителей Жаркова Д.Ф. (доверенность от 22.03.99 N 4-3520), представителей Министерства юстиции РФ Маркова В.Е. (доверенность от 17.04.99 N 07), представителей Министерства внутренних дел РФ Быченковой И.В. (доверенность от 30.12.98 N 37д), Шарогорова Ю.И. (доверенность от 15.04.99 N 71д) и Тузлуковой Н.С. (доверенность от 20.11.98 N 25/8д), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации

установил:

в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания бланка паспорта гражданина Российской Федерации" 15 сентября 1997 года МВД Российской Федерации был издан Приказ N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации". Этот Приказ 20 октября 1997 года был зарегистрирован Министерством юстиции РФ за N 1400 и официально опубликован.

Приказом N 605 была утверждена "Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", которая регламентирует порядок выдачи и замены паспортов в Российской Федерации и описание бланка паспорта гражданина Российской Федерации.

Пунктом 13 данной Инструкции предусмотрено, что выдача и замена паспортов производится органами внутренних дел по месту жительства граждан. Гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производится по месту их пребывания в порядке, установленном пунктами 36 - 40 настоящей Инструкции.

Пунктом 36 Инструкции предусмотрено, что граждане, не имеющие места жительства, в том числе проживавшие за пределами Российской Федерации, могут обращаться для получения или замены паспортов в паспортно - визовые подразделения органов внутренних дел по месту пребывания. Для получения паспорта указанные лица помимо документов, удостоверяющих личность и подтверждающих другие сведения, необходимые для оформления паспорта, представляют также свидетельство о регистрации по месту пребывания по форме N 3 (приложение 3 к Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД РФ от 23 октября 1995 г. N 393).

Граждане Сафронов Д.А. и Ефимов А.Г. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействительными пункта 13 Инструкции в части слов: "...по месту жительства граждан. Гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производится по месту их пребывания в порядке, установленном пунктами 36 - 40 настоящей Инструкции" и пункта 36 Инструкции в части слов: "Граждане, не имеющие места жительства, в том числе проживавшие за пределами Российской Федерации, могут обращаться для получения или замены паспортов в паспортно - визовые подразделения органов внутренних дел по месту пребывания. Для получения паспорта указанные лица помимо документов, удостоверяющих личность и подтверждающих другие сведения, необходимые для оформления паспорта, представляют также свидетельство о регистрации по месту пребывания по форме N 3 (приложение 3 к Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД РФ от 23 октября 1995 г. N 393)". По мнению заявителей, положения обжалуемой Инструкции о том, что выдача паспорта возможна только после регистрации гражданина по месту жительства или по месту пребывания, незаконно ограничивают право граждан на получение паспорта независимо от места постоянного жительства или от места временного пребывания. По смыслу правил регистрации места пребывания и места жительства в соответствии со ст. 6 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и п. 2.1.1 Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства не производится при отсутствии паспорта как основного документа, удостоверяющего личность (Указ Президента РФ N 232 от 13 марта 1997 года "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации"). Таким образом, Приказом N 605 МВД РФ, по мнению заявителей, фактически лишило права на получение паспорта лиц, не зарегистрированных по месту жительства или пребывания. В результате применения оспариваемых норм сами заявители оказались лишенными возможности получить паспорта в органах внутренних дел и в настоящее время вынуждены проживать без паспортов и без регистрации.

Так, заявитель Сафронов Д.А., демобилизовавшись из рядов Вооруженных Сил РФ, 8 февраля 1999 года обратился в паспортный стол ОВД пос. Заря Балашихинского района Московской области, где ему было отказано в выдаче паспорта по причине отсутствия регистрации как по месту жительства, так и по месту пребывания.

Заявитель Ефимов А.Г., не зарегистрированный нигде по месту жительства и имеющий регистрацию по месту пребывания в г. Железнодорожном Московской области, утратил паспорт в результате совершенной кражи. В паспортном столе ОВД г. Железнодорожного со ссылкой на оспариваемые нормы в выдаче паспорта ему было отказано из-за отсутствия регистрации по месту жительства. Таким образом, Ефимов А.Г. лишен возможности приобретать авиа- или железнодорожные билеты, для него созданы препятствия в реализации конституционного права на свободу передвижения. Кроме того, заявитель Ефимов А.Г. в силу отсутствия у него паспорта оказался лишен возможности зарегистрировать брак с гражданкой Скобкиной О.В. и зарегистрироваться по месту жительства супруги. Помимо обжалования указанных положений Инструкции заявители просят обязать МВД РФ обеспечить установление порядка выдачи паспортов граждан Российской Федерации органами внутренних дел независимо от регистрации места жительства или места пребывания граждан, а также обязать редакции "Российской газеты" и "Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" при удовлетворении настоящей жалобы опубликовать Решение Верховного Суда Российской Федерации по данному делу в 20-дневный срок с момента его принятия.

Представители Министерства внутренних дел РФ и Министерства юстиции РФ заявленные Сафроновым Д.А. и Ефимовым А.Г. требования не признали и просили оставить их без удовлетворения, ссылаясь на то, что ограничения возможности выдачи гражданам паспортов, связанные с необходимостью регистрации по месту жительства и пребывания, прав граждан не нарушают, вызваны необходимостью упорядочить выдачу паспортов и основаны на п. 10 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828. По мнению заинтересованных лиц, субъективные права заявителей, которым отказано в выдаче паспортов, могут быть защищены путем обжалования действий должностных лиц, которые без достаточных к тому оснований отказали в регистрации Сафронова Д.А. и Ефимова А.Г. по месту их пребывания и жительства.

Проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление Сафронова Д.А. и Ефимова А.Г. подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление обоснованным и подлежащим удовлетворению в части признания недействительными пунктов 13 и 36 обжалуемой Инструкции в той мере, в какой они ограничивают возможность получения гражданином паспорта без предварительной регистрации по месту жительства или по месту пребывания. В части обязания МВД РФ обеспечить установление порядка выдачи паспортов граждан Российской Федерации органами внутренних дел независимо от регистрации места жительства или места пребывания граждан, а редакций "Российской газеты" и "Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" - опубликовать Решение Верховного Суда Российской Федерации по данному делу в 20-дневный срок с момента его принятия заявление, по мнению суда, удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Довод заявителей о том, что выдача паспорта возможна только после предварительной регистрации гражданина по месту жительства или пребывания, основан на правильном понимании содержания обжалуемых пунктов 13 и 36 "Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утвержденной Приказом МВД РФ от 15 сентября 1997 года N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации". Это обстоятельство подтверждено представителями Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ и судом признается установленным.

В соответствии с п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Суд считает очевидным и в соответствии со ст. 55 ГПК РСФСР не нуждающимся в доказывании то, что с наличием паспорта гражданина Российской Федерации связана возможность реализации целого ряда прав человека и гражданина, в том числе и конституционных. Так, например, без паспорта невозможна или, по меньшей мере, затруднена реализация права граждан на свободное перемещение, выбор места жительства и пребывания на территории Российской Федерации, а также на выезд за пределы государства и въезд на его территорию (ст. 27 Конституции Российской Федерации); права участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 Конституции); прав в сфере трудовых, семейных и гражданско - правовых отношений (ст. ст. 34 - 37, ст. 60 Конституции); право на получение государственных пенсий и пособий (ст. 39 Конституции) и т.д. Наличием паспорта федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами обусловлена возможность вступления в брак, регистрации актов гражданского состояния, регистрации по месту жительства и пребывания, приобретения авиа- и железнодорожных билетов; совершения сделок, требующих нотариального удостоверения или государственной регистрации; поступления в ВУЗы; приобретения иностранной валюты в обменных пунктах и т.д.

В соответствии с п. 1 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

Проживание граждан, обязанных иметь паспорта, без паспорта или по недействительному паспорту в соответствии со ст. 178 КоАП РСФСР является административным правонарушением, за которое установлена административная ответственность.

С учетом того, что наличием паспорта обусловлена возможность реализовывать права граждан, а также того, что получение паспорта - не только право, но и обязанность граждан Российской Федерации, проживающих на ее территории, любое ограничение права на получение паспорта не может рассматриваться иначе, как ограничение прав человека и гражданина на территории Российской Федерации.

То обстоятельство, что выдача паспорта лишь по месту жительства или пребывания, подтвержденному регистрацией, жестко увязывающая реализацию гражданином его прав с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган, а также с наличием у гражданина жилого помещения, ограничивает возможность реализации указанных прав граждан, также является очевидным. Отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда регистрационный порядок не может быть использован, приводит к нарушениям этих прав, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного проживания гражданина.

Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает права лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается получение паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.

Между тем конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно перемещаться по территории Российской Федерации, выбирать место жительства и пребывания, выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.

Порядок выдачи паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, противоречащего статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства и от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания.

Именно так развивает конституционные положения статья 3 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которой регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей ст. 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова.

В соответствии со ст. ст. 6 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанные решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений; признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, воспроизводящих его или содержащих такие же положения, которые были предметом обращения в Конституционный Суд РФ (п. 4 определения Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. N 19-О по жалобе гражданина Кагирова Р.А. на нарушение его конституционных прав положениями ч. ч. 2 и 5 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан").

Конституция Российской Федерации (статья 55, часть 3) допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статьей 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" предусматривается, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Таким образом, этим Федеральным законом прямо определена недопустимость установления подзаконными актами таких правил, согласно которым регистрация как по месту пребывания, так и по месту жительства является условием реализации прав и свобод граждан.

Между тем МВД РФ при принятии оспариваемой нормы, а Министерство юстиции РФ при проведении соответствующей правовой экспертизы и при государственной регистрации обжалуемого нормативного акта данное положение Закона не учли.

В результате принятия оспариваемых норм реализация права гражданина России на получение паспорта необоснованно ставится в зависимость от наличия или отсутствия у него регистрации как по месту пребывания, так и по месту жительства, а получение паспорта при отсутствии такой регистрации делается невозможным, поскольку Инструкция не предусматривает порядок выдачи паспорта гражданам, не имеющим жилого помещения и не зарегистрированным по месту жительства или пребывания.

Довод представителей МВД РФ о том, что обжалуемая Инструкция полностью соответствует пункту 10 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828, не может быть признан обоснованным не только потому, что Постановления Правительства РФ не могут ограничивать права и свободы граждан и противоречить федеральному законодательству, но и потому, что в п. 10 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации" не содержится положений, связывающих выдачу паспорта гражданина Российской Федерации с наличием регистрации по месту жительства или пребывания. В соответствии с этим пунктом Положения выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту жительства граждан в порядке, определяемом Министерством внутренних дел Российской Федерации; гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту их пребывания.

Не могут служить основанием к отклонению требований заявителей и доводы о том, что оспариваемым нормативным актом субъективные права заявителей не нарушены, поскольку они имеют возможность зарегистрироваться по месту пребывания, а в случае отказа в этом со стороны паспортной службы или ее должностных лиц - обжаловать такой отказ в суд. Предметом судебного разбирательства по настоящему делу являются не только субъективные права конкретных заявителей, но и права всех других граждан, которые нарушаются или могут быть нарушены в будущем при применении норм обжалуемой Инструкции.

Удовлетворяя заявление Сафронова Д.А. и Ефимова А.Г. о признании недействительными пунктов 13 и 36 "Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 сентября 1997 года N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", в части, препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, Верховный Суд РФ не находит достаточных оснований для удовлетворения иных требований заявителей.

Настоящее решение является необходимым и достаточным правовым основанием для реализации права заявителей на получение паспорта гражданина Российской Федерации независимо от наличия у них регистрации по месту жительства или пребывания. Разработка и утверждение порядка выдачи паспортов гражданам, не имеющим регистрации по месту жительства или пребывания, входит в компетенцию МВД РФ. Каким образом МВД РФ разрешит вопрос об этом порядке и о включении его в "Инструкцию о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", в настоящее время определить возможным не представляется, в связи с чем решением суда по данному делу МВД РФ не может быть обязано включить в обжалуемую Инструкцию конкретные нормы, которые требуют предварительной разработки, а их реализация - практического обоснования.

Суд не находит необходимости и в публикации полного текста настоящего решения в центральных средствах массовой информации, поскольку основные его положения уже были доведены до всеобщего сведения при публикации решений Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей ст. 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова. Кроме того, до сведения заинтересованных лиц настоящее решение после его вступления в законную силу может быть доведено Министерством юстиции РФ при регистрации изменений, подлежащих внесению в п. п. 13 и 36 обжалуемой Инструкции, а также самим Верховным Судом РФ с помощью имеющихся в его распоряжении средств.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 231 - 232, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

заявление Сафронова Дмитрия Александровича и Ефимова Александра Геннадьевича удовлетворить частично.

Признать недействительными пункты 13 и 36 "Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 сентября 1997 года N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", в части, препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания.

В остальной части заявление Сафронова Дмитрия Александровича и Ефимова Александра Геннадьевича оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации

Б.А.ГОРОХОВ