2. Профилактика нарушений обязательных требований в системе "умного" государственного регулирования

1. В современных условиях глобальной взаимосвязанности и взаимозависимости информационных, технических, управленческих, экономических, социальных и иных процессов и всеобщей в них интеграции стали очевидны неэффективность и недостаточность традиционной субординационной модели взаимоотношений государства и бизнеса, преобладания карательной (пресекательной) роли государственных органов. Подход к публичному управлению, основанный на перманентном противостоянии двух неравноправных сторон, не позволяет создать систему устойчивой комплексной охраны общественно значимых благ и способствует увеличению идеологического разрыва между государством и хозяйствующими субъектами и, как следствие, возрастанию степени риска причинения вреда таким благам.

В данной связи требуется реализация новой концепции осуществления регуляторных и охранительных функций государства (включая контрольно-надзорную деятельность), учитывающей современные тенденции социально-экономического развития и обусловленную ими необходимость широкой вовлеченности субъектов хозяйственной деятельности в управленческий процесс, - "умное" государственное регулирование.

В мировой практике публичного менеджмента "умное" государственное регулирование, преследуя цель обеспечения всесторонней и постоянной защиты охраняемых законом ценностей, заключается в ориентации на политику (идеологию) превенции нарушений обязательных требований и рисков причинения вреда общественно значимым благам и базируется на следующих ключевых аспектах:

- выстраивание координационных отношений и диалогового взаимодействия между государством и обществом;

- вовлечение общества и его отдельных сегментов в управленческие процессы, в том числе правотворческий процесс (включая вопросы корректирования существующего правового регулирования);

- внедрение эффективных инструментов общественного контроля за текущей деятельностью государственных органов и внутренними социально-экономическими и иными, связанными с ними процессами;

- постоянный мониторинг уровня правового регулирования и степени защиты охраняемых законом ценностей.

2. В прикладном смысле система "умного" государственного регулирования основывается на следующих, наиболее значимых в контексте настоящего Стандарта принципах <*>:

--------------------------------

<*> Представленные принципы выделены на основе комбинации лучших международных практик, в том числе практики ОЭСР.

- риск-ориентированный подход. Контрольно-надзорная деятельность должна основываться на рисках и быть соразмерной им: частота проверок и используемые ресурсы должны быть пропорциональны уровню риска причинения вреда охраняемым законом ценностям; действия контрольно-надзорных органов должны быть направлены на снижение фактического риска, связанного с нарушениями обязательных требований;

- избирательность. В широком смысле избирательность предполагает, что для обеспечения необходимого уровня безопасности охраняемых законом ценностей нужно использовать, если это допустимо, рыночные механизмы, опору на частный сектор и гражданское общество.

Пример. МЧС России в качестве ключевого показателя результативности контрольно-надзорной деятельности устанавливает снижение смертности и травматизма от возникновения пожаров как в нежилом, так и в жилом секторах. При этом напрямую контрольными мероприятиями МЧС России категория объектов жилого сектора не охватывается. В этой ситуации профилактические мероприятия становятся единственной возможностью влияния на снижение показателя ущерба в данной категории объектов.

В узком смысле избирательность предполагает необходимость выбора контрольно-надзорным органом наиболее адекватных в данной конкретной ситуации инструментов контроля (надзора) и (или) мер профилактики нарушений обязательных требований;

- реагирующее регулирование. Те или иные формы государственного контроля (надзора) должны реализовываться в зависимости от профиля и поведения конкретных подконтрольных субъектов;

- содействие соблюдению законодательства. Требования к прозрачности осуществляемой подконтрольными субъектами деятельности и соответствие требованиям законодательства должны продвигаться с помощью соответствующих этой цели инструментов;

- использование комплекса различных инструментов регулирования предпочтительнее применения единственного инструмента (при этом многообразие инструментов не является самоцелью, важно обеспечить оптимальную комбинацию, способствующую достижению заявленной цели регулирования);

- при прочих равных условиях инструменты, предполагающие меньшее вмешательство в подконтрольную среду, являются более предпочтительными;

- очередность и порядок использования инструментов регулирования должны зависеть от уровня потенциального ущерба охраняемым законом ценностям, степени и скорости достижения необходимой созидательной реакции в подконтрольной сфере;

- создание условий для достижения обоюдной выгоды государства и подконтрольных субъектов, стимулирующих их добровольно принимать на себя исполнение повышенных требований, способствующих минимизации риска причинения вреда охраняемым законом ценностям;

- инспекторский состав должен действовать на основе принципов профессионализма, честности, последовательности действий и прозрачности.

3. Применительно к построению системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований адаптация концепции "умного" государственного регулирования означает общее восприятие и глубокую интеграцию в текущей практике контрольно-надзорных органов идеологии профилактики и собственно профилактической деятельности, предполагающих в первую очередь качественное повышение уровня правовой грамотности всех участников контрольно-надзорной деятельности и ценностную переориентацию действий как бизнеса, так и контрольно-надзорных органов на наиболее значимую и общую для них цель - недопущение причинения вреда охраняемым законом ценностям.

При этом профилактическая деятельность контрольно-надзорных органов должна строиться с учетом текущего и прогнозируемого состояния подконтрольной сферы общественных отношений, итогов постоянного мониторинга и анализа влияния на уровень соблюдения подконтрольными субъектами и иными лицами обязательных требований и состояние защищенности охраняемых законом ценностей применяемых профилактических мер и основываться на применении результатов такого анализа для планирования дальнейшей профилактической работы.

4. Ожидаемый социальный эффект профилактики нарушений обязательных требований может быть достигнут только в условиях исключения избыточного административного давления на подконтрольных субъектов и плотного конструктивного сотрудничества контрольно-надзорных органов с подконтрольными субъектами по вопросам соблюдения обязательных требований и осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Степень административного давления должна снижаться не столько за счет ординарных, предусмотренных законом мер (например, увеличение периодичности проведения плановых проверок), сколько благодаря грамотному, основанному на учете всех фактических и нормативных обстоятельств определению контрольно-надзорным органом инструментов контроля (надзора), максимально обеспечивающих эффективность и результативность государственного контроля (надзора), то есть поддержание требуемого уровня безопасности охраняемых законом ценностей при минимальных ресурсных затратах всех участников контрольно-надзорной деятельности: реализация контрольно-надзорных мероприятий, процесс непосредственного осуществления которых не приводит к возникновению у подконтрольных субъектов дополнительных обязанностей, не создает неоправданные препятствия осуществления экономической деятельности (контрольно-надзорные мероприятия, осуществляемые без взаимодействия с подконтрольными субъектами); четкое дифференцирование случаев, в которых допустимо, целесообразно и максимально эффективно объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, а не проведение внеплановой проверки, и т.д.

5. Оптимальная комбинация степени защищенности общественно значимых благ и допустимого административного воздействия на подконтрольных субъектов обеспечивается построением процесса регулирования подконтрольной сферы общественных отношений как замкнутого регуляторного цикла, начинающегося от разработки обязательных требований, их реализации, контроля исполнения и (в исключительных случаях) применения мер административного принуждения и завершающегося мониторингом оценки качества общего регулирования подконтрольной сферы (включая оценку эффективности и результативности осуществления контрольно-надзорной деятельности) и периодическим пересмотром обязательных требований с привлечением на всех стадиях цикла заинтересованных лиц, включая широкие референтные группы, представителей экспертного и бизнес-сообщества.

6. Профилактическая деятельность как направление деятельности контрольно-надзорных органов в системе "умного" регулирования представляет собой один из инструментов, используемых наряду с иными методами и способами регулирования подконтрольной сферы общественных отношений с целью максимально эффективного воздействия на подконтрольную среду и обеспечения необходимого уровня безопасности охраняемых законом ценностей.

7. Общий видовой состав применяемых контрольно-надзорным органом профилактических мероприятий должен определяться с учетом специфики подконтрольной сферы общественных отношений.

Выбор в пользу реализации тех или иных видов профилактических мероприятий и их форм осуществляется контрольно-надзорными органами исходя из анализа и оценки характеристик целевой аудитории и определения конкретных целей и желаемых результатов от применения конкретных профилактических мер.

В данной связи комплекс профилактических мероприятий в системе "умного" регулирования включает в себя следующие основные блоки:

- образование и техническая поддержка (создание условий для исполнения требований): реализуемые в различных видах профилактические меры, направленные на повышение уровня правовой грамотности подконтрольных субъектов и всех заинтересованных лиц, в том числе на информирование по широкому спектру вопросов соблюдения обязательных требований (включая разъяснение порядка применения требований, рекомендации по обеспечению правомерности действий в случаях коллизионности обязательных требований, реализацию специальных образовательных программ и т.д.), на уяснение подконтрольными субъектами всех правовых и фактических аспектов, касающихся процедур осуществления государственного контроля (надзора) и возникающих в связи с этим прав и обязанностей подконтрольных субъектов, и т.д., а также меры по созданию организационных условий соблюдения обязательных требований;

Пример. Одним из обязательных требований в области экологической безопасности в Нидерландах является требование утилизации опасных отходов посредством специально утвержденных утилизационных центров. Это стало проблемой для малых предприятий, поскольку доставка отходов в утилизационные центры представляла для них несопоставимые затраты. Поэтому малым предприятиям было выгоднее не соблюдать данное требование. Решением проблемы стало создание пунктов сбора отходов и централизованный вывоз утилизационными центрами.

- создание условий для общественного контроля: применение отдельных профилактических мер (или сопряженных с ними мер организационно-технического характера), направленных на широкое информирование общества о рисках и (или) фактах причинения вреда охраняемым законом ценностям в случаях нарушений подконтрольными субъектами обязательных требований с разъяснением сути таких требований, порядка их соблюдения, о степени добросовестности подконтрольных субъектов, создание эффективных механизмов "обратной связи" с общественностью по вопросам выявленных признаков нарушений обязательных требований (в том числе с использованием современных информационно-телекоммуникационных технологий), включая альтернативные обращениям граждан способы донесения и накопления соответствующей информации;

Пример. В Великобритании министерством Хоум-Офис (Home Office) совместно с Миграционным ведомством (UK Visas and Immigration) реализована схема "умного" регулирования в сфере аренды недвижимости "Право на аренду недвижимости - документальная проверка" (Right to Rent Document Checks).

Указанная схема применяется к частным собственникам недвижимого имущества на территории Англии, сдающим ее в аренду или принимающим постояльцев, а также распространяется на агентов, представляющих интересы таких собственников.

Субъектами схемы являются все совершеннолетние лица, арендующие недвижимость на территории Англии.

Данная схема подразумевает необходимость проведения собственниками недвижимости или их агентами документальных проверок в отношении потенциальных арендаторов недвижимости.

Цель таких проверок - выявление лиц, находящихся на территории Великобритании без разрешительных документов (паспорт (для граждан), виза, документ о статусе мигранта, иные миграционные документы, перечень которых является закрытым).

Документальная проверка выполняется в несколько этапов:

1) определение потенциальных арендаторов недвижимости;

2) получение от потенциального арендатора соответствующих документов;

3) проверка документов в присутствии потенциального арендатора;

4) копирование документов, представленных потенциальным арендатором, и указание даты проведения проверки.

Если потенциальный арендатор имеет ограничения по нахождению на территории Великобритании по времени, проводится повторная проверка с целью выявить, не истекло ли разрешенное время пребывания указанного лица на территории Великобритании.

Реализация схемы предполагает, что собственники недвижимости и их агенты не обладают специальными знаниями в области миграционного законодательства, в связи с чем разработано и опубликовано подробное руководство по проведению документальных проверок, которое содержит информацию о правилах проверки документов, примеры подтверждающих документов (их внешний вид), а также обзор часто задаваемых вопросов и рекомендации по действиям проверяющих лиц в рамках следующих ситуаций: 1) каким образом проверить подлинность документов; 2) каким образом осуществлять сбор подтверждающей информации; 3) каким образом действовать, если у потенциального арендатора нестандартные документы, подтверждающие право нахождения на территории Великобритании. Кроме того, в руководстве приводятся проверочные листы для каждой из категорий арендаторов, содержащие перечень документов, входящих в данную категорию.

Если в ходе проверки собственник недвижимости или его агент выявляют факт нахождения лица на территории Великобритании без необходимых разрешительных оснований, о данном факте требуется сообщить либо по телефону, либо посредством интерактивной формы. По результатам подобных обращений контролирующие органы принимают соответствующие меры (за сдачу недвижимого имущества в аренду лицам, не имеющим законных оснований для нахождения на территории Великобритании, для собственников недвижимости предусмотрен штраф в размере 3,000 за каждого арендатора-нарушителя).

Руководство "Право на аренду недвижимости - документарная проверка" доступно по ссылке:

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/573057/6_1193_HO_NH_Right-to-Rent-Guidance.pdf.

Интерактивная форма для направления сообщений о выявленных нарушениях размещена по ссылке:

https://www.gov.uk/report-immigration-crime.

- популяризация "историй успеха": в рамках реализации отдельных профилактических мер контрольно-надзорные органы стимулируют подконтрольных субъектов к добросовестному поведению путем широкого освещения и предоставления информации о способах и примерах наиболее эффективных образцов соблюдения сложных обязательных требований;

- содействие в получении финансовой поддержки, предоставление экономических льгот и преференций (соответствующие легальные механизмы могут предусматриваться национальным законодательством): в целях преодоления финансового барьера (несоразмерность издержек) соблюдения обязательных требований и создания условий для правомерного поведения подконтрольных субъектов в рамках системы "умного" государственного регулирования могут внедряться различные механизмы финансовой поддержки государством подконтрольных субъектов (например, предоставление льгот и финансовых преференций (льготных кредитов, пониженных налоговых ставок) бизнесу на условии обязательного инвестирования части средств в новое оборудование, необходимое для соблюдения требований (распространено в сфере экологической безопасности).