III. Аналитический обзор современной ситуации

В последние десятилетия во всем мире, в том числе и в России, заметно меняются представления о методах и подходах к сохранению исторической городской среды. Причиной изменений является объединение трех подходов - экономического, социального и экологического, характеризующих понятие устойчивого развития.

В настоящее время растет необходимость интеграции задач сохранения наследия в процессы городского развития и обновления.

Исторические поселения (малые города или значимые центры крупных городов) становятся теми социокультурными объектами, где происходит изучение и совместное формирование традиционных и инновационных форм культуры. Они являются сегодня своеобразными лабораториями сохранения и развития пространственной среды и отдельных сооружений, народных традиций, образа жизни городского и сельского населения и пр. То есть именно здесь происходит взаимодействие разных культур, и именно такие территории становятся наиболее притягательными для развития строительства, бизнеса, рекреации и туризма <1>.

--------------------------------

<1> Социокультурный анализ и развитие территорий России: проблемы и решения: монография / под общ. ред. О.Г. Севан. - М.: ФОРУМ. 2012. С. 59.

Определение исторического поселения включает показатели материальной ценности среды, включающей следующие элементы:

- здания, сооружения, различные архитектурные формы;

- планировочный каркас поселения с элементами дорегулярной и регулярной планировочной структуры, системой площадей, исторической парцелляцией земельных участков;

- открытые незастроенные пространства, элементы ландшафта, ценные своей сомасштабностью и целостностью.

Подходы к идентификации градостроительного наследия на протяжении эволюции отношения к понятию "исторического поселения" менялись. В.Р. Крогиусом было предложено комплексное определение понятие "исторический город": "возникшее (или основанное) в достаточно отдаленный период времени и продолжающее функционировать городское поселение, играющее значительную роль и являющееся характерным продуктом истории данной страны, местом высокой концентрации материальных и духовных свидетельств прошлого - самых различных по виду и характеру, но взаимосвязанных друг с другом недвижимых элементов культурного наследия, характерных черт исторически сложившейся городской среды, традиционного образа жизни населения, которые в совокупности (и в связи с природно-ландшафтными характеристиками города и его ближайшего окружения) представляют единый территориальный комплекс культурного и природного наследия, признанный на основе объективных исследований имеющим значительную научную, эстетическую и мемориальную ценность, что определяет необходимость предъявления повышенных требований к градорегулированию и режиму жизнедеятельности этого города, вплоть до установления его особого правового статуса" <2>.

--------------------------------

<2> Крогиус В.Р. Исторические города России как феномен ее культурного наследия. - М.: Прогресс-Традиция. 2009. С. 76.

Для большинства европейских стран характерен комплексный поход к сохранению и развитию исторической городской среды, основывающийся на проведении градостроительной политики сохранения традиционной исторической застройки городских кварталов и обеспечивающий взаимодействие городских функций с социально-культурным разнообразием территорий.

Международная хартия по охране исторических городов ИКОМОС (Вашингтон, 1987 г.) определила принципы, способы и методы деятельности, присущие делу охраны исторических городов. Согласно Хартии меры, необходимые для защиты, консервации и реставрации исторических городов, должны способствовать их непрерывному развитию и гармоничной адаптации к современной жизни. То есть, международное сообщество специалистов, экспертов видело основной целью сохранения исторических городов - придание им за счет этого качества нового импульса дальнейшего устойчивого развития.

Таким образом, основные мировые тенденции в области охраны культурного наследия характеризуются переходом от охраны единичных памятников, имеющих выдающуюся ценность, к охране исторической застройки, имеющей комплексный и в то же время рядовой характер.

Градостроительная деятельность в историческом поселении подлежит особому регулированию в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 73-ФЗ и законодательством субъектов Российской Федерации в сфере культуры, охраны памятников и градостроительной политики.

Вместе с тем, при включении населенного пункта в перечень "исторических поселений" не оговариваются экономические и социальные условия, способствующие как возрождению наследия исторического поселения, так и особому ведению на его территории хозяйственной деятельности.

Сам по себе статус "исторического поселения" не обеспечивает каких-либо налоговых льгот и преференций и не представляет возможности дополнительного финансирования.

Приказом Государственного Комитета РСФСР по делам строительства от 17 мая 1989 г. N 32 было утверждено Положение о порядке проектирования, планирования, финансирования и осуществления комплексной реконструкции районов исторической застройки в городах и других населенных пунктах Российской Федерации, предусматривающее организацию комплекса работ по реконструкции исторической городской среды. В основе документа были заложены принципы комплексных историко-архитектурных и историко-градостроительных исследований и конкурсная основа финансовой поддержки реализации проектов.

Необходимо отметить принципиальную схожесть задач вышеуказанного приказа Госстроя РСФСР и текущими задачами по комплексному сохранению и развитию исторических поселений.

В 2001 году Правительством Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 - 2010 годы)". В нее входила подпрограмма "Возрождение строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России в условиях экономической реформы". 12 сентября 2006 года в ходе расширенного заседания Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам сохранения культурного и духовного наследия, состоявшегося в Москве, было принято решение о закрытии программы. В ее реализации отмечались очень серьезные недостатки. Федеральное финансирование составляло только 16% от запланированного, средства региональных бюджетов по софинансированию не привлекались, при этом даже незначительные выделенные средства практически не осваивались. Было также отмечено неудовлетворительное состояние организационно-управленческой составляющей программы, отсутствие должного контроля над ее реализацией, что привело к искажению ее основного замысла и распылению средств на реставрацию отдельных объектов.

В 2014 году Министерство культуры Российской Федерации объявило о начале конкурсного отбора исторических поселений для участия в проекте "Сохранение и развитие малых исторических городов и поселений". Проект предлагается к реализации с участием Международного банка реконструкции и развития (МБРР). В нем предусматривается участие всех субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены малые исторические города и поселения.

Цель данного проекта заключается в оказании поддержки по сохранению объектов культурного наследия и развитию туризма в отобранных исторических поселениях. Для участия в конкурсном отборе Минкультуры утверждены критерии приемлемости исторических поселений <3>. Предполагается отбор претендентов по двум конкурсным направлениям: конкурс "больших инвестиций" <4> и конкурс "малых инвестиций" <5>.

--------------------------------

<3> Критерии: 1) численность населения от 10 тысяч до 100 тысяч человек; 2) наличие статуса "историческое поселение федерального значения"; 3) транспортная удаленность от областного центра не более 150 км; 4) отсутствие просроченной задолженности (региональной) перед федеральным бюджетом.

<4> Конкурс "больших инвестиций" направлен на отбор исторических поселений для осуществления инвестиций в развитие туристического потенциала и в проведение комплексных мероприятий, включая реставрацию, реконструкцию, приспособление объектов культурного наследия и регенерацию территорий, модернизацию инженерных сетей и благоустройство исторических территорий.

<5> Конкурс "малых инвестиций" будет направлен на отбор исторических поселений, уже имеющих значительное количество объектов культурного наследия в удовлетворительном состоянии (в том числе отреставрированных) и значительные туристические потоки, но недостаточно реализующих свой туристический потенциал. Инвестиции будут направляться только в развитие туристического потенциала.

Опыт показал, что сегодня очевидно движение в сторону комплексных, межотраслевых решений. При этом выделяются два основных их типа - в сфере управления и в сфере координации.

Предложения по использованию отдельных объектов должны составляться не для отдельного здания, а по единому скоординированному плану для всех исторически ценных строений поселения. В свою очередь мероприятия по ревитализации среды должны планироваться как составная часть комплексного подхода, который охватывает в единстве градостроительное проектирование, реставрацию, реконструкцию и эксплуатацию объектов.