III. Основные принципы и положения разработки долгосрочного прогноза

22. Прогноз содержит систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях, ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, выраженных числовой моделью - системой таблиц взаимосвязанных показателей развития социально-экономической системы, с описанием основных положений, лежащих в ее основе, а также экономических следствий, вытекающих из них.

23. Рекомендуемое содержание прогноза и его примерная структура приведены в приложении N 2 к настоящим методическим рекомендациям.

24. При составлении прогноза отраслей, секторов, сфер экономики, а также показателей регионального развития рекомендуется использовать положения, заложенные в основу сценариев развития в долгосрочной перспективе Минэкономразвития России.

25. Основные положения, используемые при формировании сценариев развития в долгосрочной перспективе, могут иметь характер гипотез, подлежащих обоснованию (модельно-расчетному подтверждению) в процессе разработки прогноза, а также последующей верификации в процессе реализации прогноза.

Гипотезы (в части условий и возможных развилок развития) на первых этапах выступают как вероятностные и в процессе разработки прогноза могут существенно изменяться, уточняться. Важнейшие из этих гипотез формируют основу сценариев развития. При выдвижении гипотез соблюдается требование их достаточной обоснованности экономической логикой (причинно-следственными связями), наблюдаемыми явлениями и процессами, в том числе новыми, зарождающимися.

26. Логическая схема разработки долгосрочного прогноза, используемая Минэкономразвития России представлена в приложении N 3 к настоящим методическим рекомендациям.

27. Разработка прогноза включает в себя следующие рекомендуемые блоки:

1) исследование ресурсных возможностей, сравнительных преимуществ и потенциала развития страны - научно-технологического, инфраструктурного и производственного, с учетом имеющихся программ по развитию минерально-сырьевой базы, транспортной и энергетической инфраструктуры, программ по улучшению показателей воспроизводства населения, повышению качества человеческого капитала, модернизации технической базы экономики, а также, с учетом имеющихся результатов в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), эффектов от их внедрения и распространения;

2) формирование сценариев возможного развития внешних и внутренних условий, анализ рисков. Разработка концептуальных представлений о целях и целевых уровнях долгосрочного развития;

3) разработка базового сценария развития и оценка уровня достижения целей развития в прогнозируемом периоде в условиях базового варианта;

4) оценка условий возможного повышения уровня достижения целей развития для перехода к целевому варианту, что включает:

а) исследование научно-технического потенциала, который может быть реализован при благоприятных условиях в развитии инновационной деятельности, и обеспечит радикальное повышение эффективности экономики;

б) формирование решений по приоритетности задач, возможному уровню достижения целей и нормативным требованиям к эффективности использования ресурсов, технологическим и структурным требованиям;

5) формирование нормативной (целевой) модели развития и определение необходимого комплекса технологических и организационных мер и этапов ее реализации. Обоснование принципиальной возможности развития экономики по целевому варианту расчетами пролонгированных эффектов от реализации комплекса соответствующих мер.

28. Формирование целевых показателей развития в долгосрочной перспективе рекомендуется производить на основе согласования представлений о желаемом перспективном облике российской экономики, месте России в мировой системе и результатах прогнозов возможного развития экономики в условиях максимального повышения эффективности использования ресурсов и технологических возможностей.

Одновременно рекомендуется разработать список рисков (вызовов) развития экономики в соответствии с целевой и базовой моделью. Одним из значимых рисков может являться негативная динамика мировых цен нефть.

29. Консервативный вариант долгосрочного прогноза рекомендуется разрабатывать с учетом фактора негативной динамики мировых цен на нефть, исходя из оценки его влияния на показатели, определенные в базовом (опорном) варианте долгосрочного прогноза.

30. Рекомендуемой характеристикой, связывающей целевые показатели развития экономики и вовлекаемой в использование объемы ресурсов, служат показатели ресурсоемкости производства (энергоемкости, материалоемкости) и эффективности использования ресурсов (труда и основного капитала).

При обосновании возможностей сокращения разрыва между целевыми уровнями эффективности использования ресурсов и существующими уровнями рекомендуется рассматривать четыре группы факторов, способных сократить этот разрыв:

1) за счет улучшения организации производства и сокращения потерь;

2) за счет изменения отраслевой структуры экономики, повышения доли используемых в практике высокотехнологичных способов производства, импорта технологий и энергоэкономной, высокопроизводительной техники;

3) за счет внедрения новых технологий из имеющегося научно-технологического задела НИОКР;

4) за счет ожидаемой в перспективе разработки и внедрения новых технологий в результате проводимых научных исследований.

Удельный вес последней компоненты в общей системе факторов снижения ресурсоемкости и повышения совокупной производительности факторов обобщенно определяет "инновационную напряженность" данного варианта прогноза развития и его реализационную рискованность.

Основным результатом разработки прогноза является нормативная (целевая) модель развития России, составными частями которой может быть не только система целей долгосрочного развития, разбитая по этапам, но также система структурных и технологических решений, система целевых параметров эффективности и комплекс технологических и организационных мер по реализации концепции достижения целей.

31. Основные рекомендуемые методы и модели разработки долгосрочного прогноза представлены в приложении N 4 к настоящим методическим рекомендациям.

32. Разработку отдельных аспектов прогноза на долгосрочный период - функциональных и отраслевых рекомендуется проводить путем более детальной проработки результатов макроэкономического прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период на основе использования прогнозных материалов, полученных от участников разработки прогноза.

Разработку этих разделов прогноза целесообразно строить по схеме, методологии и технологии, которые представлены в соответствующих разделах Методических рекомендаций по разработке среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 30 июня 2016 г. N 423 с учетом положений пункта 26 настоящих методических рекомендаций.

33. Долгосрочные прогнозы развития отраслей могут содержать:

прогнозы производства и экспорта продукции;

прогноз развития технологий производства и динамики основных технико-экономических показателей отрасли;

прогноз динамики изменения затрат и оценки валовой добавленной стоимости, создаваемой в отрасли;

прогноз финансовых показателей деятельности (прибыль, рентабельность продаж);

прогноз инвестиций в основной капитал, в том числе по источникам финансирования;

прогноз производительности труда и спроса на рабочую силу;

балансы производства и использования важнейших видов продукции в натуральном выражении (согласно перечню Минэкономразвития России).

При составлении балансов топливно-энергетической продукции и сводного топливно-энергетического баланса на долгосрочный период рекомендуется учитывать:

ограничения по добыче первичных топливно-энергетических ресурсов и перспективы реализации программ по развитию их добычи;

развитие технологий добычи и снижение потерь сырья при добыче;

развитие технологий производства электроэнергии и снижение потерь при передаче электро- и теплоэнергии;

развитие технологий нефтепереработки и изменение глубины переработки нефтяного сырья;

динамика энергоемкости, в том числе электроемкости отраслевых производств и ВВП.

34. Составление прогноза развития охраны окружающей среды и характеристик экологической ситуации может быть основано на учете факторов, определяющих изменение антропогенной нагрузки на природные экосистемы. Целесообразно учитывать развитие производственной деятельности и изменение отраслевой структуры экономики, инвестирование в системы охраны окружающей среды и на возмещение экологических ущербов, политику государства в области рационального природопользования.

Воздействие антропогенного фактора на природные экосистемы оценивается по трем основным направлениям - загрязнение воздушного бассейна, водной среды и почвенного покрова.

При характеристике развития охраны окружающей среды, наряду с мерами по снижению ее загрязнения в результате промышленной деятельности, могут представляться оценки ожидаемых результатов политики по воспроизводству лесных ресурсов и в области развития и модернизации водного комплекса.

При характеристике долгосрочного прогноза по охране окружающей среды целесообразно отразить влияние политики по повышению экологичности автомобильного транспорта (как передвижного источника загрязняющих выбросов) на загрязнение воздушной среды.

При характеристике прогноза по охране окружающей среды, наряду с другими важными характеристиками экологической ситуации, может оцениваться показатель углеродоемкости ВВП (или "карбоноемкости" ВВП). Также, наряду с прогнозированием общего количества российских городов с высоким и очень высоким загрязнением воздуха, весьма важна оценка доли населения, проживающего в этих городах, в общей численности населения соответствующих регионов (субъектов Российской Федерации).

Система показателей, прогнозируемых в этой области, соответствует представленным в соответствующих разделах Методических рекомендаций по разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 30 июня 2016 г. N 423.

35. Одним из основных принципов разработки и обоснования прогноза является обеспечение его сбалансированности по основным направлениям: "спрос - предложение", "ресурсы - производство"; "цены - доходы - спрос". С этой целью рекомендуется разработка балансов, образующих систему балансов долгосрочного прогноза:

баланс трудовых ресурсов или ресурсов рабочей силы;

топливно-энергетический баланс Российской Федерации;

система натуральных балансов по основным видам продукции (по установленной номенклатуре);

баланс инвестиций в основной капитал по отраслям экономики и источникам финансирования;

баланс денежных доходов и расходов населения;

балансы доходов и расходов бюджетной системы, с выделением федерального бюджета, консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации, внебюджетных фондов;

платежный баланс;

система консолидированных национальных счетов и счетов институциональных секторов экономики;

система таблиц "затраты-выпуск" (в том числе таблицы использования отечественной и импортной продукции).

Также рекомендуется разрабатывать балансы основных фондов (основного капитала) по восстановительной стоимости; балансы производственных мощностей промышленных видов деятельности.

Для обеспечения сбалансированности многоотраслевого прогноза рекомендуется использовать модельный инструментарий, основанный на системе таблиц "затраты-выпуск", - межотраслевая модель (общий принцип построения которой описан в приложении N 4 к настоящим методическим рекомендациям).

36. Основными факторами экономической роста в долгосрочной перспективе являются динамика и качество рабочей силы, динамика инвестиций в основной капитал и обеспечение эффективной структурной инвестиционной политики, от которой в решающей мере зависит повышение совокупной производительности факторов производства (труда и капитала).

Фактор численности рабочей силы (из внутренних источников) является основным при оценке возможностей экстенсивного направления развития. При составлении прогноза рекомендуется оценивать пределы возможностей преодоления ограничений в развитии, связанных с численностью рабочей силы, за счет повышения качества человеческого капитала, роста производительности труда и структурных сдвигов в производстве.

Развитие качества человеческого капитала определяется показателями уровня образования, здоровья, с чем связаны возможности продления активного периода жизни и участия в производственном процессе, готовность к восприятию новых знаний и навыков, а также реализация творческого потенциала. При разработке прогноза связь между развитием человеческого капитала и производственными результатами учитывается в неявной форме (через показатель производительности труда) и в явной форме (при наличии данных об изменении границ трудоспособного возраста и составлении прогнозов склонности населения к участию в рабочей силе).

Рост производительности труда в отраслях экономики в решающей мере связан с улучшением технической оснащенности труда, применением прогрессивных производственных технологий. На динамику производительности труда в экономике существенное влияние оказывают структурные сдвиги в производстве. В основе этих факторов лежат инвестиционные процессы в экономике, решения в области структурной инвестиционной политики. Поэтому при составлении прогноза целесообразно исследовать возможные сценарии по динамике инвестиций и эффекты от сдвигов в отраслевой структуре инвестиций.

37. Рекомендуемое исследование сценариев по динамике инвестиций.

Прогноз показателей инвестиций в основной капитал может опираться на различные сценарии по интенсивности инвестиционной деятельности, с которой связано формирование различного производственного эффекта и качества экономического роста.

В рамках каждого сценарного варианта начальная сводная оценка инвестиций в основной капитал может уточняться по мере итеративного уточнения показателей макроэкономического прогноза, детализироваться по секторам и отраслям экономики и обосновываться с позиции источников финансирования при разработке отраслевых производственных прогнозов и оценке финансовых результатов развития экономики и ее отраслей.

Составление прогнозных отраслевых оценок инвестиций в основной капитал может опираться на данные по прогнозам развития сфер экономики, включая данные о потребностях в инвестициях, заложенные в стратегиях развития отраслевых комплексов, а также в долгосрочные планы крупных структурообразующих компаний с государственным участием. В первую очередь рекомендуется изучать среднесрочные и долгосрочные инвестиционные планы (программы) инфраструктурных компаний.

Эти данные рекомендуется дополнительно проверять на согласованность с отраслевыми производственными прогнозами на основе использования инвестиционных моделей с коэффициентами капиталоемкости ввода мощностей, гипотезами уровня их использования и выбытия и другими прогнозируемыми параметрами инвестиционного процесса.

При составлении отраслевых инвестиционных прогнозов рекомендуется исследовать особенности отраслевой производственной базы, видовой структуры основного капитала, его качественных характеристик, включая уровень износа, возрастные показатели. Для промышленных отраслей важной характеристикой является уровень использования производственных мощностей.

Параметры инвестиционных моделей целесообразно рассчитывать по информации за ретроспективный период, но при этом рекомендуется принимать во внимание необходимость ускорения обновления основных фондов и производственных мощностей, планирования нормы резервных мощностей и мощностей на модернизацию производственной программы, сокращения сроков строительства и освоения мощностей и другие качественные характеристики.

Суммарные по отраслям оценки инвестиций в основной капитал рекомендуется согласовывать со сводными оценками по экономике. Согласование может достигаться коррекцией в допустимых пределах показателей уровня использования производственных мощностей либо, при исчерпании возможности такой коррекции, уточнением начальной сводной оценки инвестиций в основной капитал.

Результаты расчетов потребности в инвестициях в основной капитал (в сопоставимых ценах базового года) рекомендуется переводить в текущие цены прогнозных лет с применением прогнозируемых индексов-дефляторов инвестиций в основной капитал и согласовывать с финансовыми источниками их покрытия.

При этом целесообразно исследовать наблюдавшиеся в ретроспективе пропорции между объемами финансирования инвестиций из различных источников, а также оценивать возможные сдвиги в структуре распределения инвестиций по источникам.

Выявленная в ходе расчетов рассогласованность между оценкой инвестиций в основной капитал и источниками их финансирования, устраняется либо уточнением ценового прогноза (в допустимой области), либо коррекцией исходных сценарных условий.

Составление инвестиционного прогноза сопровождается учетом бюджетных средств, планируемых к выделению на реализацию государственных программ и на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы по объектам, не включенным в федеральные целевые программы (ФЦП). При этом конкретизируются ключевые направления их использования.

При разработке прогноза рекомендуется исследовать и оценить на модельном уровне различные возможности повышения инвестиционной активности частного бизнеса, повышения эффективности инвестиций и перехода к целевой модели долгосрочного развития. При моделировании суть их сводится к получению более высоких темпов роста инвестиций и нормы накопления. Расчетным путем и экономической логикой рекомендуется проверить жизнеспособность версий о влиянии на норму накопления и темпы инвестиций следующих количественно определяемых факторов и условий и найти их относительно лучшую комбинацию:

сдерживание инфляции, повышение доступности заемных средств;

сокращение издержек, сдерживание роста тарифов компаний инфраструктурного сектора в меру инфляции;

сдерживание роста заработной платы с учетом роста производительности труда;

стимулирование инвестиционной активности механизмами государственной поддержки инвестиций, в том числе на основе проектного финансирования;

ускорение выбытия неэффективных мощностей.

38. Исследование и выбор сценариев с различными вариантами сдвигов в отраслевой структуре инвестиций в основной капитал в долгосрочной перспективе.

При исследовании инвестиционного фактора экономического развития оценивается влияние сдвигов в отраслевой структуре инвестиций на динамику ВВП. Рекомендуется, наряду с традиционными способами, применять следующие методы анализа:

1) оценка отдельных инвестиционных проектов.

При исследовании долгосрочных перспектив развития экономики страны и экономик регионов целесообразно применение инструментария оценки макроэкономических эффектов от реализации не только уже действующих, но предполагаемых, планируемых крупных инвестиционных проектов, а также эффектов от опережающего развития приоритетных отраслей;

2) оценка влияния совокупной производительности факторов производства на прирост ВВП;

При разработке долгосрочного прогноза рекомендуется учитывать результаты факторного анализа динамики ВВП, позволяющие выявить меру влияния на темпы прироста ВВП совокупной производительности факторов производства и меру влияния других факторов (приложение N 1 к настоящим методическим рекомендациям).

При сценарном моделировании рекомендуется использовать предположение, что уровень и динамика совокупной производительности факторов в долгосрочном периоде будут в существенной мере определяться объемами и эффективностью вложений в инновационные сектора экономики и в человеческий капитал.

Данное предположение может учитываться пропорцией между вложениями в инновационные, а также высокотехнологичные сектора, и прочие сектора экономики. В целевом варианте это соотношение задается на более высоком уровне, чем в других сценарных вариантах;

3) исследование направлений импортозамещения.

При применении данного метода рекомендуется учитывать следующие факторы:

- уровень сложившейся зависимости экономики от импорта различных видов продукции и его допустимость с учетом критериев экономической безопасности;

- потребность в дополнительном привлечении ресурсов для решения задач по замещению различных видов импорта отечественной продукцией;

- ограничения в замещении отдельных видов импорта.

Для исследования указанных факторов целесообразно привлекать информацию отраслевых аналитиков, в том числе оценки готовности отечественных машиностроителей обеспечивать производителей замещающей импорт продукции техническими средствами, а также оценки задела в части наличия и готовности к внедрению технологий производства замещающей высокотехнологичный импорт продукции.

Целесообразно использование межотраслевой модели, позволяющей оценивать полную трудоемкость, капиталоемкость, материалоемкость (в том числе, импортоемкость) производства отечественной продукции и определять потребности в ресурсах для замещения различных видов импорта. На основе сценарных расчетов с ее применением с учетом имеющихся ограничений и приоритетов в импортозамещении составляются и сопоставляются оценки влияния на экономическую динамику (ВВП и отраслевых производств) импортозамещения при различных видовых наборах замещаемого импорта и при различной интенсивности замещения по этапам долгосрочной перспективы. Также могут оцениваться риски развития при нарушении поставок отраслевых видов импорта.

39. В соответствии с пунктом 37 Правил прогноз включает основные показатели регионального развития на долгосрочный период, в том числе величину валового регионального продукта субъектов Российской Федерации, прогноз потребления топливно-энергетических ресурсов на территории субъектов Российской Федерации.

Прогноз регионального развития составляется в разрезе федеральных округов с выделением макрорегионов и опирается на информацию по основным направлениям регионального развития на долгосрочный период субъектов Российской Федерации.

В разделе прогноза Российской Федерации, посвященном прогнозу территориального развития рекомендуется приводить результаты анализа показателей, характеризующих различия в уровне развития российских регионов, уровне жизни их населения, тенденциях в межрегиональном разделении труда и перспективах выравнивания уровня экономического развития регионов на основе более полного использования и развития их производственного потенциала и человеческого капитала.

Рекомендуется представлять оценки темпов роста валового регионального продукта (ВРП) федеральных округов в прогнозируемом периоде, согласованные с оценкой динамики ВВП страны, оценки динамики инвестиций в основной капитал по федеральным округам, оценки роста производительности труда и среднегодовой численности занятых в экономике федеральных округов, а также показатели социального развития федеральных округов и их инновационного развития.

40. Участники разработки прогноза осуществляют разработку прогноза с учетом сценарных условий и основных параметров среднесрочного и долгосрочного прогнозов (согласно схеме разработки прогноза, представленной приложением N 5 к настоящим методическим рекомендациям).