"Доклады с обобщением правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований" (утв. МЧС России 16.10.2017)

Таблица 4

N п/п

Содержание вопроса

Руководство по соблюдению обязательных требований, дающее разъяснение, какое поведение является правомерным

1.

Требуется ли установка системы пожаротушения в помещениях дизельных электростанций существующих защитных сооружений гражданской обороны

Не требуется при условии, если защитное сооружение спроектировано и введено в эксплуатацию до вступления в силу СНиП II-11-77 "Защитные сооружения гражданской обороны" и Свода правил СП 88.13330.2014 "СНиП II-11-77*. Защитные сооружения гражданской обороны".

2.

Возможно ли использование защитного сооружения гражданской обороны, расположенного под административным зданием под зал для занятий фитнесом, в котором предполагается размещение помещений душевых и саун.

В соответствии с требованиями п. 4.5 СП 88.13330.2014 "СНиП II-11-77*. Защитные сооружения гражданской обороны" защитные сооружения допускается использовать для спортивных занятий, в том числе с душевыми.

Размещение помещений для саун необходимо согласовать с территориальными органами МЧС России.

3.

Какие объекты, расположенные на территории города, отнесенного к группе по гражданской обороне, являются объектами надзорной деятельности в области гражданской обороны.

В соответствии с пунктом 4 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, утвержденного приказом МЧС России от 26.06.2012 N 358 субъектами государственного надзора в области гражданской обороны являются все организации (юридические лица, индивидуальные предприниматели), независимо от расположения их на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне.

Вместе с тем, на сегодняшний день, в целях снижения административного давления на предпринимательское сообщество плановые проверки в области гражданской обороны проводятся в отношении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне, и организаций, имеющих на балансе защитные сооружения гражданской обороны.

Указанный подход планируется закрепить в Положении о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305, в качестве модели применения риск-ориентированного подхода в области гражданской обороны.

4.

Кто осуществляет отнесение организаций к субъектам надзора в области гражданской обороны.

В соответствии со статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления возложены полномочия по организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В связи с этим, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления определяют степень участия организаций в области гражданской обороны, на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Указанные организации относятся к субъектам надзора в области гражданской обороны.

5.

Кто устанавливает полномочия организаций по выполнению обязанностей в области гражданской обороны.

Полномочия и обязанности организаций в области гражданской обороны, установлены статьей 9 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации.

6.

Каким образом осуществляется планирование направления на обучение должностных лиц, уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны.

Планирование обучения уполномоченных должностных лиц на решение задач в области гражданской обороны осуществляется руководителем организации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841 "Об утверждении положения об организации обучения населения в области гражданской обороны", а также приказами МЧС России от 19.01.2004 N 19 "Об утверждении Перечня уполномоченных работников, проходящих переподготовку или повышение квалификации в учебных заведениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждениях повышения квалификации федеральных органов исполнительной власти и организаций, учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований" и от 13.11.2006 N 646 "Об утверждении Перечня должностных лиц и работников гражданской обороны, проходящих переподготовку или повышение квалификации в образовательных учреждениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования федеральных органов исполнительной власти и организаций, в учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований".

7.

Какие критерии планируется использовать по изменению присвоенных ранее объектам надзора категорий риска

В целях принятия решения об изменении (повышении/понижении) присвоенных ранее объектам надзора категорий риска планируется руководствоваться сведениями о выявленных нарушениях при последней плановой проверке субъекта надзора.

8.

Требуется ли организации, не категорированной по гражданской обороне, эксплуатирующей опасные производственные объекты III и IV классов опасности, не имеющей мобилизационного задания, не эксплуатирующей химические опасные производственные объекты, прекращающей работу в военное время, создавать и поддерживать в состоянии готовности локальные системы оповещения. Какой нормативно-правовой акт устанавливает требование к наличию у организаций локальной системы оповещения.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Федеральный закон) локальные системы оповещения создают и поддерживают в состоянии готовности организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности (далее - потенциально опасные объекты).

Требования к порядку создания локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов регламентированы постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178.

Создание локальных систем оповещения в организациях, не указанных в статье 9 Федерального закона, не требуется.

9.

Анализ практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов, связанной с применением обязательных требований

ООО "Газпром ПХГ" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействительным предписания, выданным отделом надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ленинградской области в ходе плановой проверки, в части, касающейся оснащения объекта локальной системой оповещения (далее - ЛСО).

Общество ссылается на то, что объект не является ни химически опасным объектом, ни радиационным объектом, ни гидротехническим сооружением, и зоны действия локальной системы оповещения для опасных производственных объектов не определены в Постановлении Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178.

Ответ. Создание и поддержание готовности ЛСО для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты I и II классов опасности, предусмотрено п. 3 ст. 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне".

Ленинградское УПХГ является опасным производственным объектом I класса опасности, последствия аварии на котором могут выходить за пределы этого объекта и создавать угрозу жизни и здоровья людей.

В соответствии с п. 8 ст. 6 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" в случае, если для подготовки проектной документации требуется отступление от требований, недостаточно требований к надежности и безопасности, или такие требования не установлены, подготовка проектной документации и строительство здания или сооружения осуществляется в соответствии со специальными техническими условиями. Таким образом, до разработки проектной документации на создание локальной системы оповещения, для установления зоны действия локальной системы оповещения Обществу необходимо разработать специальные технические условия.

С учетом вышеизложенного определением Верховного суда от 20 февраля 2017 г. N 307-КГ17-236, удовлетворение заявителю в жалобе отказано.

10.

Анализ практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов, связанной с применением обязательных требований

В 2014 году плановой проверкой по соблюдению требований и мероприятий в области ГО и ЗНиТ, проведенной в отношении ПАО "Ростелеком" (по месту осуществления деятельности Тульского филиала ПАО "Ростелеком") было выявлено 87 нарушений в области ГО и 3 нарушения в области ЗНиТ.

По результатам выявленных нарушений составлены протоколы об административных правонарушениях в отношении юридического лица (ПАО "Ростелеком") по ч. 1 ст. 20.6, по ч. 1, ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ, а также в отношении должностного лица Тульского филиала ПАО "Ростелеком" по ч. 1 ст. 20.7 КоАП РФ.

На все протоколы в отношении юридического лица Обществом подавались жалобы в суд первой инстанции, которым доводы общества отклонены и вынесены постановления о привлечении к административной ответственности в виде штрафов. Не согласившись с вынесенными постановлениями ПАО "Ростелеком" обжаловало решения суда первой инстанции в районном суде, который также посчитал факты наличия нарушений доказанными.

Кроме того, Обществом неоднократно подавались исковые заявления в арбитражные суды к Главному управлению МЧС России по Тульской области, связанные с понуждением Главного управления исключить из журнала учета защитные сооружения, эксплуатируемые Тульским филиалом ПАО "Ростелком", а также связанные с обжалованием вынесенных в отношении ПАО "Ростелеком" предписаний по устранению выявленных нарушений.

Требования ПАО "Ростелеком" относительно обязания исключения спорных объектов из журнала учета ЗСГО субъекта рассмотрены судами трех инстанций. В удовлетворении исковых требований Заявителю отказано в полном объеме. Защитные сооружения гражданской обороны признаны объектами гражданской обороны и правомерно внесенными в журнал учета защитных сооружений Тульской области.

Также и все предписания судами четырех инстанций признаны законными. Мероприятия, предлагаемые предписаниями к выполнению, соответствующими закону, не нарушающими прав и законных интересов ПАО "Ростелеком" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и обязательны для исполнения.

Примечательно, что обжалуя протоколы об административных правонарушениях, а также предписания, обществом выполнялась часть мероприятий, предложенных предписаниями.

Примечателен и тот факт, что Обществом обжаловались все предписания, выносимые органом надзора, по результатам проведения внеплановых проверок. Т.е. Обществом обжаловались предписания, в которых предлагались практически одни и те же мероприятия (за исключением выполненных в установленные сроки). Особого внимания заслуживают доводы, приводимые в обоснование своих позиций. В каждой жалобе, подаваемой в суды в отношении вынесенных предписаний, Обществом приводились новые (отличные от предыдущих) обоснования.

В общей сложности по результатам плановой проверки и трех внеплановых судами рассмотрено 12 дел об административных правонарушениях, и 4 дела в арбитражных судах (А 68-3657/2015с, А68-7951/2015с, А68-3697/2016, А68-8639/2016).

Доводы представителей ПАО "Ростелеком" по существу сводились к переоценке установленных в ходе проверки обстоятельств, полученных в ходе проверки доказательств, попытках ввести суд в заблуждение, а также к необоснованному затягиванию сроков рассмотрения дел, что в свою очередь свидетельствует о злоупотреблении правом.

Особого внимания заслуживают следующие обстоятельства.

1. Одним из доводов представителей ПАО "Ростелеком" являлся факт приватизации двух защитных сооружений гражданской обороны и наличия свидетельств о праве собственности, что по мнению Заявителя свидетельствовало об отсутствии статуса объектов гражданской обороны у спорных убежищ, т.к. форма собственности у таковых не может быть иной, отличной от федеральной.

Главным управлением в судах четырех инстанций доказан тот факт, что при передаче имущества в порядке приватизации объекты гражданской обороны не были исключены из имущества, передаваемого Обществу, не влечет утрату их статуса как объектов гражданской обороны.

Утрата статуса защитного сооружения гражданской обороны возможна лишь по основаниям и в порядке, предусмотренным Инструкцией МЧС России от 18 октября 1996 г. N 1-38-4, Госкомимущества РФ от 5 ноября 1996 г. N АР-13/7746 "О порядке списания с учета пришедших в негодность защитных сооружений гражданской обороны".

- Также Заявитель считал, что предписание неисполнимо, поскольку объем мероприятий и работ, которые необходимо было выполнить по пяти объектам ЗСГО, явно требовали значительно большего времени, т.к. в большинстве своем требуют выделения значительного объема финансовых средств, приобретения необходимых материалов, заключения договоров с подрядными организациями на проведение ремонтных и иных работ и т.п., а в переносе сроков исполнения предписания Главным управлением заявителю отказано.

Данный довод отклонен судами, т.к. обязанность исполнения требований по содержанию защитных сооружений гражданской обороны возникла не с момента проведения проверки и вынесения предписания, а с момента начала эксплуатации/содержания таковых.

- В обоснование жалобы на предписание в области защиты от чрезвычайных ситуаций Заявитель приводит довод о том, что "в перечень объектов, отнесенных к категориям по гражданской обороне, опасные производственные объекты III класса опасности (сети газопотребления N 1 и N 2 Тульского филиала ПАО "Ростелеком") не включены, а включены объекты связи, в связи с чем ПАО "Ростелеком" не обязано создавать нештатные аварийно-спасательные формирования". Кроме того, к категории по гражданской обороне сама организация (ПАО "Ростелеком") не отнесена, а отнесены лишь отдельные объекты.

Данные доводы отклонены судами, учитывая, что организации, которые в силу тех или иных признаков отнесены к категориям по гражданской обороне, наличие опасных производственных объектов III класса опасности является квалифицирующим обстоятельством в вопросе отнесения к субъектам, обязанным создавать и поддерживать в состоянии готовности нештатные аварийно-спасательные формирования.

2.5. Ответы на актуальные вопросы с руководством по соблюдению обязательных требований Раздел III. Федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера