7. Анализ действующих мер государственной политики в сфере обращения с отходами и их влияние на состояние отрасли. Правовые, организационно-управленческие и социально-экономические аспекты, влияющие на уровень вовлечения отходов в хозяйственный оборот

Одним из факторов, сдерживающих вовлечение отходов в хозяйственный оборот, является несовершенство нормативной правовой базы. В первую очередь нуждается в усовершенствовании и конкретизации система принятого понятийного аппарата в области обращения с отходами, а также необходимо введение новых понятий, связанных с видами и объектами деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует требование об обязательной обработке отходов перед осуществлением последующих операций по их утилизации, обезвреживанию и размещению, нечетко сформулирована ответственность за нарушение правил раздельного сбора отходов на производстве, порядок контроля и регулирования этих процессов. Это в значительной мере способствует утрате содержащихся в отходах утильных фракций для дальнейшего хозяйственного оборота, значительно усложняет и удорожает последующие процессы обработки, утилизации и обезвреживания.

За рамками регулирования и должного экологического контроля остается обращение отходов V класса опасности, которые составляют подавляющую часть всех образующихся отходов. Это в значительной мере затрудняет учет и контроль движения таких отходов и создает риски доступа на рынок услуг в данной сфере юридических лиц и предпринимателей, действующих с нарушениями финансового и налогового законодательства, а также требований по обращению с отходами.

Значительные проблемы при организации промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов связаны с недостатком информации об отходах, в том числе об их составе, ресурсной ценности, возможностях производства из них товаров и других сведений. Не осуществляется систематизация данных о движении отходов в отраслях экономики по субъектам Российской Федерации, экономическим районам, промышленным кластерам. Отсутствуют данные об обработке отходов, о предприятиях по их утилизации и обезвреживанию, их территориальном расположении. Целесообразно введение новых форм федерального статистического наблюдения или дополнение существующих новыми наблюдениями в целях получения актуальной информации об обработке, утилизации и обезвреживании отходов. Отсутствует официальная статистическая информация по показателям, характеризующим развитие промышленности по производству оборудования, машин, агрегатов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.

В полной мере межотраслевое, межведомственное и межсубъектное взаимодействие в сфере управления, регулирования и организации деятельности в сфере ресурсосбережения, промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов не отражены в законодательстве Российской Федерации.

Нормирование в области обращения с отходами сводится лишь к констатации образования, движения и размещения опасных отходов на основе проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Как правило, никаких действенных регулятивно-управленческих решений по ресурсосбережению, внедрению наилучших доступных технологий, вовлечению отходов в хозяйственный оборот, повышению эффективности деятельности в области обращения с отходами на основании данной документации не принимается. Подавляющая часть отходов IV - V классов опасности направляется в соответствии с утвержденными лимитами их размещения на захоронение.

В полной мере не реализуется экономический механизм возмещения ущерба (вреда), нанесенного компонентам природной среды в результате загрязнения отходами, в том числе накопленного десятилетиями в результате функционирования полигонов, свалок и отвалов. Эти немалые средства могли бы стать финансовым инструментом государства по созданию индустрии обработки, утилизации и обезвреживания отходов.

Разработанные в субъектах Российской Федерации территориальные схемы в области обращения с отходами позволили в большинстве случаев осуществить количественную оценку существующих объемов образования, определить потоки движения в основном твердых коммунальных отходов, провести инвентаризацию санкционированных и нелегальных мест их захоронения. Вопросы и пути решения создания и перспективного развития производственно-технологических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, минимизации поступающих отходов на захоронение, формирования и экономического обоснования региональных комплексных систем управления обращением с отходами, финансовых и управленческих моделей эффективного функционирования таких систем в этих документах (в большинстве случаев) не отражены.

В настоящее время из-за принятия управленческих решений по утвержденным территориальным схемам и региональным программам по обращению с отходами в ряде субъектов Российской Федерации при отсутствии мусороперерабатывающих, а также обезвреживающих отходы предприятий и одновременном закрытии исчерпавших свои мощности и завершивших сроки эксплуатации морально и физически устаревших полигонов твердых коммунальных отходов возник значительный дефицит объектов захоронения отходов. Сложившаяся ситуация, в свою очередь, привела к существенному увеличению расстояний транспортирования отходов на действующие полигоны, росту тарифов для населения и хозяйствующих субъектов на вывоз мусора и, как следствие, резкому увеличению числа несанкционированных свалок. Все это способствует росту социальной напряженности и дальнейшему ухудшению санитарно-гигиенического состояния населенных пунктов и экологической ситуации в регионах.

В территориальных схемах по обращению с отходами к твердым коммунальным отходам относят различные виды отходов. Отсутствует единый подход к сути понятийного аппарата, в связи с чем возникают разночтения при отнесении отходов к категориям "использовано", "утилизировано", "обезврежено", существуют различия в объемах образования и размещения отходов, поступают на захоронение отходы, содержащие значительное количество утильных фракций.

Все это предопределяет необходимость корректировки нормативной правовой базы в части уточнения понятийного аппарата операций по обращению с отходами, оптимизации структуры и состава территориальных схем и региональных программ по обращению с отходами.

Анализ состояния отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов свидетельствует о том, что подавляющее их количество исключено из вторичного хозяйственного оборота и не является предметом товарно-денежных отношений. При этом существует значительное количество невостребованных и незадействованных производственных резервов обанкротившихся предприятий промышленности - потенциальных переработчиков отходов, недозагруженных мощностей предприятий по переработке отходов, созданных и запатентованных наилучших доступных отечественных технологий обработки, утилизации и обезвреживания отходов.

Одна из основных причин - экономическая составляющая, связанная с минимальными затратами на захоронение отходов. Другая - отсутствие эффективного государственного контроля и надзора в сфере обращения с отходами, в том числе в сфере выявления, предотвращения и пресечения деятельности, связанной с размещением отходов на несанкционированных свалках, а также функционирования объектов захоронения отходов с нарушением законодательства Российской Федерации (сбор вместе с разрешенными видами отходов (под видом таковых) чрезвычайно опасных, высокоопасных и умеренно опасных отходов, неучтенное захоронение отходов без оформления надлежащих документов, отсутствие достоверного учета поступающих отходов, превышение лимитов захоронения).

Складывается тенденция к развитию малого и среднего бизнеса исключительно в сфере сбора и утилизации только особо востребованных видов вторичного сырья (цветные и черные металлы, макулатура и др.) и бизнеса в сфере захоронения отходов на несанкционированных свалках и полигонах твердых коммунальных отходов, реализуемого с нарушениями законодательства Российской Федерации, что позволяет получать сверхдоходы при минимальных затратах на охрану окружающей среды, производственную санитарию и гигиену, технику безопасности и охрану труда, не рассматривая в перспективе развитие хозяйственной деятельности посредством внедрения наилучших доступных экологически безопасных технологий в области обезвреживания и утилизации отходов.

По результатам анализа и мониторинга состояния отрасли и с учетом физического и технического старения и выбытия из эксплуатации производственных мощностей добывающих отраслей, исчерпания используемых ныне месторождений, резкого увеличения затрат на разведку новых запасов полезных ископаемых и разработку удаленных месторождений, а также переполнения, закрытия и консервации объектов размещения отходов в настоящей Стратегии предлагается курс на ресурсосбережение, возврат в производство вторичных ресурсов, уменьшение количества образующихся отходов, создание комплексной системы экологически безопасного обращения с отходами, включая их обязательную обработку, утилизацию и обезвреживание.