Решение Верховного Суда РФ от 01.03.2018 N АКПИ17-1128 <О признании недействующей Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, утв. Приказом Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19.09.2007 N 17>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.А.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Х. о признании недействующей Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, утвержденной и введенной в действие приказом Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 19 сентября 2007 г. N 17,

установил:

приказом Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 19 сентября 2007 г. N 17 (далее - Приказ) утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее - Инструкция).

Х. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующей Инструкции, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт, затрагивающий права и свободы граждан, не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила), и не был опубликован в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763). Считает, что Инструкция подлежит признанию недействующей с 3 декабря 2011 г. - со дня вступления в законную силу Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ), которым статья 10 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ) дополнена частью 4, предусматривающей, что нормативные правовые акты Следственного комитета Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (статья 23). В статье 25 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ установил, что нормативные правовые акты Следственного комитета Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, принятые до дня вступления в силу данного федерального закона, подлежат направлению на государственную регистрацию в федеральный орган исполнительной власти в области юстиции. Однако административным ответчиком до настоящего времени данные требования закона в отношении Инструкции не соблюдены.

В обоснование требования административный истец указал, что ему было отказано в регистрации обращения в качестве сообщения о преступлении, которое было рассмотрено в порядке, предусмотренном Инструкцией.

Х., извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился. Его представитель - адвокат Бетризов А.М. в судебном заседании поддержал административный иск.

Следственный комитет Российской Федерации (далее - СК России) в письменных возражениях на административное исковое заявление указал на то, что Приказ издан компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим на дату его издания. Инструкция опубликована в Сборнике основных приказов, распоряжений и указаний Председателя Следственного комитета Российской Федерации, размещена в информационно-правовых системах "Консультант Плюс", "Гарант" и доступна для ознакомления неограниченному кругу лиц.

Представитель СК России Ш. в судебном заседании просила отказать в удовлетворении требования.

Минюст России в письменном отзыве на административный иск поддержал заявленное требование, полагая его обоснованным.

Представитель Минюста России Б.В. в судебном заседании просила удовлетворить заявленное требование.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации считает, что административный иск подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Инструкция является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах и учреждениях СК России обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, запросов и обращений членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, членов Общественной палаты Российской Федерации, работников иных организаций и должностных лиц (пункт 1.1).

На дату издания Приказа Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации входил в систему прокуратуры Российской Федерации (пункт 4 статьи 11 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ).

Согласно Положению о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. N 1004 (утратил силу с 15 января 2011 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. N 38), Следственный комитет возглавлял Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее - Председатель Следственного комитета), обладающий полномочиями самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 9, 11, подпункт 6 пункта 13).

Нормативные правовые акты органов прокуратуры Российской Федерации не требовали регистрации в Минюсте России и опубликования в порядке, установленном Правилами и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763.

Инструкция была опубликована в Сборнике основных приказов, распоряжений и указаний Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, размещена в информационно-правовых системах "КонсультантПлюс", "ГАРАНТ".

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт был принят полномочным органом с соблюдением порядка, действовавшего на дату его издания.

Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ, вступившим в силу с 3 декабря 2011 г., внесены изменения в Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ, статья 10 которого дополнена частью 4, предусматривающей, что нормативные правовые акты Следственного комитета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ в статье 25 установил, что нормативные правовые акты Следственного комитета Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, принятые до дня вступления в силу данного федерального закона, подлежат направлению на государственную регистрацию в федеральный орган исполнительной власти в области юстиции.

Во исполнение требований закона СК России представил в Минюст России приказ от 11 октября 2017 г. N 131 "Об утверждении Инструкции по рассмотрению обращений, поступающих в Следственный комитет Российской Федерации, а также приему граждан в Следственном комитете Российской Федерации" для решения вопроса о необходимости государственной регистрации. По результатам рассмотрения Минюст России письмом от 9 ноября 2017 г. N 01/139336-ЮЛ предложил СК России доработать нормативный правовой акт.

Пункты 10 и 11 Правил предписывают, что нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации, осуществляемой Минюстом России, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с пунктами 8 и 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Поскольку СК России не были соблюдены правила введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, установленные Федеральным законом 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ, Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 и Правилами, этот нормативный правовой акт признается судом недействующим.

Как следует из разъяснений, данных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Судом установлено, что Инструкция применяется в системе органов СК России до настоящего времени.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

административное исковое заявление Х. удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, утвержденную и введенную в действие приказом Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 19 сентября 2007 г. N 17.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации

А.М.НАЗАРОВА