II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Координация действий и концентрация ресурсов при решении задач развития внутреннего и въездного туризма могут быть обеспечены только при использовании программно-целевого метода с привлечением ресурсов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

В настоящее время существует несколько проблем развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, негативное влияние которых на туристско-рекреационный комплекс удалось снизить за период 2011 - 2017 годов, в том числе:

отставание темпов модернизации и создания инженерной инфраструктуры (в том числе сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения, причалы, пристани, дноуглубление и берегоукрепление) отдельных регионов от темпов общего социально-экономического развития, что является препятствием для привлечения частных инвестиций в туристскую сферу;

отставание уровня развития туристской инфраструктуры от темпов роста туристского интереса к территории (недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга, неудовлетворительное состояние многих туристских объектов показа, несоответствие придорожной инфраструктуры практически на всех автомагистралях страны современным потребностям туристов);

отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных инструментов (например, проектное финансирование) с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки;

недостаточное качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров;

недостаточно интенсивное продвижение России как привлекательного направления для туристов.

Использование механизма Программы определяется тем, что указанные проблемы не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют значительных бюджетных расходов до 2025 года включительно. Программно-целевой метод позволит организовать межведомственное и кооперационное взаимодействие различных министерств и ведомств, а также внедрить системный подход к реализации мероприятий отдельных государственных программ, федеральных целевых программ и использованию результатов их мероприятий для создания условий по обеспечению роста объемов услуг внутреннего и въездного туризма.

В условиях макроэкономических изменений и структурных преобразований, происходящих в экономике Российской Федерации, только использование программно-целевого метода позволит обеспечить условия для осуществления высокоэффективной государственной политики в сфере развития внутреннего и въездного туризма.

Разработка Программы осуществлялась на основе следующих принципов:

формирование стратегического географического каркаса, основанного на приоритетных видах туризма, в рамках которых будут реализовываться туристские укрупненные инвестиционные проекты международного и федерального уровня в зависимости от действующих центров притяжения туристов;

совершенствование и расширение применения механизмов поддержки бизнеса при реализации инвестиционных проектов с целью создания и развития туристских кластеров, а также применения принципов государственно-частного партнерства, в том числе в форме концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве и контрактов жизненного цикла для привлечения внебюджетных инвестиций в создание и развитие обеспечивающей инфраструктуры и туристской инфраструктуры, что позволит повысить привлекательность туристской отрасли как объекта для частных инвестиций и привлечь на 1 рубль бюджетных средств не менее 2,2 рубля внебюджетных инвестиционных вложений;

приоритизация проектов в соответствии с их способностью внести наибольший вклад в достижение целей Программы и ее плановых показателей и с учетом специальных условий для приоритетных территорий, а также проектов, предусматривающих применение одной или нескольких инновационных технологий финансирования (концессия, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, контракт жизненного цикла);

выстраивание последовательности реализации проектов создания туристских кластеров, соответствующих требованиям Программы, согласно их способности внести наибольший вклад в достижение целей Программы и ее плановых показателей и с учетом специальных условий для приоритетных территорий.

Изменение механизмов реализации Программы в части оценки проектов на этапе включения в Программу:

соответствие инвестиционного проекта по созданию туристского кластера одному из приоритетных видов туризма;

наличие статуса приоритетного регионального проекта на уровне субъекта Российской Федерации;

требование к наличию региональной либо межрегиональной программы по развитию туризма, предусматривающей комплекс мер по сбалансированному развитию туристской отрасли;

совершенствование процедуры контроля и мониторинга, а также более широкое вовлечение представителей общественных организаций в механизмы контроля на всех этапах реализации Программы;

комплексный подход к реализации мероприятий Программы с учетом результатов и текущих мероприятий других государственных программ, федеральных целевых программ и стратегий Российской Федерации в рамках территориального (включая моногорода) и отраслевого планирования;

использование потенциала мест традиционного бытования народных художественных промыслов при формировании туристских кластеров, которые будут способствовать развитию перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов;

совершенствование механизма выполнения обязательств на всех этапах реализации Программы инвесторами, субъектами Российской Федерации и Федеральным агентством по туризму;

стимулирование применения новых технологий, в том числе информационно-коммуникационных технологий, для повышения качества услуг в секторе туризма;

повышение уровня внедрения безбарьерной среды на объектах туристской индустрии через создание соответствующей инфраструктуры.

Благодаря значительному улучшению законодательства и институциональной среды в Российской Федерации объекты обеспечивающей инфраструктуры могут быть обеспечены софинансированием из внебюджетных источников, что позволит снизить риски реализации инвестиционных проектов и обеспечит максимально эффективное использование бюджетных средств и увеличение возможности для привлечения внебюджетного финансирования.

Необходимость программного подхода к развитию туризма в Российской Федерации объясняется в первую очередь тем, что сфера туризма представляет собой сложную, разветвленную и многоуровневую систему, внутри которой решение проблем может быть только комплексным, учитывающим множество факторов и состояние смежных отраслей и сфер деятельности.

Только применение программно-целевого метода обеспечит такие важнейшие условия для осуществления государственной политики по вопросам развития туризма, как:

стратегическое единство в принятии решений в сфере туризма на всех уровнях исполнительной власти;

координация финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, в том числе привлеченных на основе государственно-частного партнерства;

преемственность мероприятий Программы, федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" и мероприятий иных программ, реализованных в предшествующие периоды;

установление стратегических ориентиров по созданию и модернизации обеспечивающей и туристской инфраструктуры, инновационному развитию основных видов туризма и перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов Российской Федерации;

концентрация источников финансового обеспечения реализации инвестиционных проектов развития туризма в субъектах Российской Федерации в соответствии с перспективностью туристских укрупненных инвестиционных проектов.