II. Правоприменительная практика законодательства об организации и проведении государственного контроля (надзора) в установленной сфере деятельности

В 2018 году Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека планирование плановых проверок в рамках федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора осуществлялось с применением риск-ориентированной модели организации контрольно-надзорной деятельности. При осуществлении федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей плановые проверки не запланированы.

В контрольно-надзорную деятельность внедряются новые формы и методы контроля (надзора), такие как мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в частности наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети "Интернет" и СМИ, наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по предоставлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом.

При осуществлении федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в рамках плановых проверок применяются проверочные листы (списки контрольных вопросов), утвержденные приказом Роспотребнадзора от 18 сентября 2017 году.

По результатам правоприменительной практики Закона N 294-ФЗ и КоАП РФ отмечаем следующее.

1) Статья 4.1.1. КоАП РФ предусматривает возможность замены административного штрафа на предупреждение арбитражным судом и судом общей юрисдикции в пределах подсудности, установленной статьей 23.1. КоАП РФ по делам об административных правонарушениях, совершенных субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическими лицами, а также их работниками, которые впервые совершили административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора).

В статье 4.1.1. КоАП РФ, по сути, установлен специальный порядок смягчения административного наказания для субъектов малого и среднего предпринимательства, с достаточной определенностью выделенных в статьях 3, 4, 4.1.1 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и выступающих участниками общественных отношений, которые составляют предмет регулирования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее, также ФЗ-294).

Согласно части 1) статьи 2 ФЗ-294 государственный контроль (надзор) представляет собой вид деятельности, который осуществляется группой специализированных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отдельными организациями, подведомственными органам исполнительной власти, а также уполномоченными органами местного самоуправления в целях предупреждения, выявления, пресечения так называемых "нарушений обязательных требований".

В соответствии со ст. 1 ФЗ-294 нет оснований для того, чтобы считать государственным контролем (надзором) проведение административного расследования, а также организацию и проведение проверок при расследовании причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу; проведение проверок при устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Однако судебная практика на этот счет складывается не однозначная.

2) На основании статьи 4.1.1 КоАП являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 КоАП, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 4.1.1 КоАП.

Исходя из положений части 2 статьи 3.4 КоАП предупреждение может быть применено только за впервые совершенное правонарушение, характеризуемое совокупностью следующих условий: совершено впервые и не привело к причинению вреда или возникновению угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, причинению имущественного ущерба.

При решении вопроса о квалификации действий лица по статье 4.1.1 КоАП необходимо руководствоваться определением повторности, которое приведено в пункте 2 части 1 статьи 4.3 КоАП, согласно которой повторным совершением административного правонарушения признается совершение однородного административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию в соответствии со статьей 4.6 КоАП. Также согласно правовой позиции, изложенной в пункте 19.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10, однородными считаются правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена одной статьей Особенной части КоАП.

В силу статьи 4.6 КоАП РФ лицо считается подвергнутым административному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания и до истечения одного года со дня исполнения данного постановления.

В этой связи при решении вопроса о применении в отношении лица статьи 4.1.1 КоАП РФ необходимо в каждом случае выяснять, привлекалось ли ранее это лицо к административной ответственности за однородное правонарушение.

Вместе с тем, судебные органы отмечают, что наличие у общества статуса субъекта малого предпринимательства, исходя из положений части 2 статьи 3.4 КоАП, не является безусловным основанием для применения наказания в виде предупреждения (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2018 N 310-АД18-5619 по делу N А08-9228/2017). При этом Конституционный Суд Российской Федерации (Определение от 10.10.2017 N 2255-О "По запросу Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики о проверке конституционности положений части 3 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"), исследовав правовую природу и значение административного штрафа в качестве одного из основных видов административного наказания отметил, что Конституционный Суда Российской Федерации в постановлении от 25.02.2014 N 4-П уже обращал внимание на то, что "его применение, особенно сопряженное с существенным денежным обременением, способно повлечь за собой для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, и тем более - для осуществляющих социальные, культурные, образовательные, научные и другие функции некоммерческих организаций избыточные, вплоть до вынужденной ликвидации, последствия, а потому для федерального законодателя не исключается возможность снижения минимальных размеров административных штрафов, установления более мягких альтернативных санкций, дифференциации размеров административных штрафов для различных категорий (видов) юридических лиц, а также уточнения (изменения) правил наложения и исполнения административных наказаний. И хотя приведенная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации при оценке законодательного регулирования, касающегося административной ответственности юридических лиц, ее значение объективно не исчерпывается лишь их кругом, а предполагает возможность адекватной реализации и в отношении граждан и должностных лиц.".

3) Срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 данного Закона N 294-ФЗ, не может превышать двадцать рабочих дней (часть 1 статьи 13 Закона N 294-ФЗ).

В части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ определено, что срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 Закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестидесяти рабочих дней.

При рассмотрении соответствующих судебных дел суды в ряде случаев приходят к выводу о необходимости исчисления срока проверок всех филиалов, представительств, подразделений юридического лица, независимо от места его нахождения, в совокупности.

Наряду с этим за истекший период 2017 г. и 1 квартал 2018 г. приняты ряд решений, в которых сделан вывод о том, что часть 2 статьи 12 Закона N 294-ФЗ предусматривает проведение проверки по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. Часть 1 статьи 13 Закона N 294-ФЗ содержит общую норму о том, что срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 Закона N 294-ФЗ, не может превышать 20 рабочих дней. При этом часть 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ предусматривает, что срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 этого закона, в отношении юр. лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юр. лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней. Таким образом, по смыслу пункта 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения проверок в отношении юр. лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юр. лица на поднадзорной территории этого субъекта.

При этом судами также учитывается, что исходя из системного толкования положений Федерального закона N 294-ФЗ, следует, что: планирование плановых проверок организуется на уровне территориального органа государственного органа контроля (надзора); план плановых проверок согласуется с территориальными органами прокуратуры и утверждается в последующем территориальным органом государственного органа контроля (надзора); распоряжение о проведении плановой проверки издается также территориальным органом государственного органа контроля (надзора).

4) В соответствии со статьей 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Вместе с тем, отраслевыми законами (специальными нормами по отношению к статье 17 Закона N 294-ФЗ) предусмотрены виды предписаний, которые выдаются должностными лицами, осуществляющими государственный контроль (надзор), при выявлении нарушений в соответствующих сферах законодательства (например, статья 50 Закона N 52-ФЗ, статьи 34 и 39 Закона N 184-ФЗ).

Так, определением Верховного Суда Российской Федерации от 31.01.2018 по делу N 302-КГ17-13396, А33-16286/2016 в удовлетворении требования заявителя о признании недействительным предписания отказано, поскольку при вынесении предписания управление действовало во исполнение закона о качестве и безопасности пищевых продуктов и в пределах полномочий, предоставленных Законом о техническом регулировании.

Как установил суд, оспариваемое по настоящему делу предписание принято управлением в рамках проведения государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, одной из целей которого согласно положениям абзацев десятого и тринадцатого статьи 1, пункта 2 статьи 3, статьи 4 Закона N 29-ФЗ является исключение (пресечение) ситуаций, когда в обороте находятся пищевые продукты, не отвечающие нормативным требованиям безопасности, включая требования технических регламентов - продукты, в отношении обычного использования которых отсутствует обоснованная уверенность относительно их безвредности и безопасности для здоровья.

Согласно статье 13 Закона N 29-ФЗ к отношениям, связанным с государственным надзором в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов применяются, в том числе, положения Закона о техническом регулировании.

На основании пунктов 1 и 3 статьи 39 Закона N 184-ФЗ в случае, если орган государственного контроля (надзора) обладает достоверной информацией о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, и необходимо принятие незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции либо угрозы причинения такого вреда, орган государственного контроля (надзора) вправе выдать предписание о приостановке реализации продукции.

Положениями пункта 1 статьи 34 Закона N 184-ФЗ закреплено право органов государственного контроля (надзора) выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия продукции, что согласно пункту 2 статьи 28 Закона N 184-ФЗ влечет обязанность лица, которому выдана декларация, приостановить или прекратить реализацию продукции.

Таким образом, установленная законом мера в виде приостановления действия декларации соответствия пищевой продукции в связи с нарушением требований технических регламентов носит ускоренный защитный и обеспечительный характер - она применяется органами государственного контроля (надзора) при наличии достоверных сведений (документов), подтверждающих несоответствие продукции нормативным требованиям, и в случаях, когда промедление в принятии данной меры способно повлечь причинение вреда жизни или здоровью граждан.

Принимая во внимание существенный характер ограничения деятельности изготовителя пищевой продукции или иного лица, в отношении которого вынесено предписание, исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, подпункта 4 пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 23 Закона N 294-ФЗ, такому лицу должна быть гарантирована возможность защиты в административном и (или) судебном порядке от неправомерного приостановления действия сертификата соответствия продукции по основаниям, связанным с необоснованностью и (или) несоразмерностью данной меры.

5) В Обзоре судебной практики "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 06.12.2017 (пункт 9), отмечается, что бездействие индивидуального предпринимателя, выразившееся в недоведении на интернет-сайте до потребителей платных медицинских услуг обязательной для размещения информации, не связано с качеством оказываемых организацией услуг и, следовательно, не образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.4 КоАП. Данные действия подлежат квалификации по части 1 статьи 14.5 КоАП, предусматривающей ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг организацией, а равно гражданином, зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя, при отсутствии установленной информации об изготовителе (исполнителе, продавце) либо иной информации, обязательность предоставления которой предусмотрена законодательством Российской Федерации.

Таким образом, для привлечения предпринимателя к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.4 КоАП, необходимо установить как факт оказания услуги, так и нарушение при этом конкретных требований нормативных правовых актов, устанавливающих порядок (правила) выполнения работ либо оказания населению услуг.

В Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 02.05.2017 N Ф06-20102/2017 по делу N А12-44541/2016 суд апелляционной инстанции отметил, что ответственность по части 1 статьи 14.5 КоАП наступает при реальной продаже товара, выполнении работ, оказании услуг потребителю при отсутствии установленной информации об изготовителе (исполнителе, продавце). Положениями части 1 статьи 14.8 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение права потребителя на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы. Обе статьи (статья 14.5 и часть 1 статьи 14.8 КоАП) направлены на защиту прав потребителей, имеют один и тот же объект посягательства - регулируемые законом и иными нормативными правовыми актами правоотношения, возникающие между потребителями с одной стороны и изготовителем, продавцом продукции - с другой.

Различия в объективной стороне правонарушений, предусмотренных статьей 14.5 КоАП и частью 1 статьи 14.8 КоАП, сводятся к наличию (статья 14.5) или отсутствию (часть 1 статьи 14.8) самого события продажи товара, выполнения работ, оказания услуг при отсутствии информации о продавце, изготовителе в объеме, установленном Законом Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей".

6) В вопросах разграничения составов административных правонарушений, предусмотренных статьями 10.8 и 14.43 КоАП, судом установлено (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.2017 N 302-АД17-12093), что ни в акте, ни в протоколе об административном правонарушении территориальным органом Роспотребнадзора не указывалось на нарушение обществом ветеринарно-санитарных правил либо правил хранения или реализации продуктов животноводства. Предметом проверок являлось соблюдение обществом технических регламентов, а не норм ветеринарного законодательства. При этом, несмотря на то, что в технических регламентах ТР ТС 033/2013 и ТР ТС 021/2011 действительно содержатся требования к пищевой продукции, являющиеся ветеринарными, их нарушение обществу не вменялось и, исходя из полномочий территориального органа, не могло вменяться, в связи с чем "у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для переквалификации действий общества на часть 1 статьи 10.8 КоАП РФ и прекращения производства по делу.".