Практика применения антимонопольного законодательства относительно процедурных вопросов пересмотра решений и (или) предписаний территориальных антимонопольных органов

16. Срок на обращение с жалобой на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа составляет один месяц и не может быть восстановлен

Исходя из положений части 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что лица, участвовавшие в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, подают жалобу на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа в течение одного месяца со дня принятия решения и (или) выдачи предписания.

В силу части 2 статьи 49 Закона о защите конкуренции дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.

Таким образом, лица, участвовавшие в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, представляют жалобу на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа в ФАС России в течение одного месяца со дня изготовления решения в полном объеме.

Так, например, 07.04.2017 Общество обратилось в ФАС России с жалобой на решение и предписание УФАС по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятое 09.02.2017 ФАС России возвратило жалобу заявителю в связи с истечением месячного срока обжалования решения и (или) предписания территориального антимонопольного органа.

В другом случае в ФАС России 27.03.2018 обратилось Общество с жалобой на решение и предписание антимонопольного органа от 19.12.2017. Одновременно с этим Обществом было заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока, приложены документы, подтверждающие причину пропуска срока обжалования актов антимонопольного органа (временная нетрудоспособность ответственного за составление жалобы юриста).

ФАС России не приняла данную жалобу и возвратила ее заявителю, поскольку последним был нарушен месячный срок обжалования решения и предписания.

Указанный правовой подход ФАС России находит отражение в судебной практике (например, решение Арбитражного суда г. Москвы от 18.01.2018 по делу N А40-207308/17-120-1693 <24>, постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2017 по делу N А40-216779/16 <25>, от 24.07.2017 по делу N А40-68620/17-93-613 <26>).

--------------------------------

<24> См.: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/7b3ee331-cda9-45cb-87de-372bfd8906b0/0e65ef30-9155-4cad-960f-6874c4ad7855/A40-207308-2017_20180118_Reshenija_i_postanovlenija.pdf.

<25> См.: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/1945a454-2e7f-4270-9c5b-aab454eabb20/db614f5c-3255-4372-9f24-72e5ef7b78d1/A40-216779-2016_20170320_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf.

<26> См.: http://kad.arbitr.ru/Card/028e0dd9-7bc4-4658-a013-66814c8b0eee.

17. При разрешении вопроса о соблюдении заявителем по жалобе сроков подачи жалобы на решение и/или предписание УФАС исходит из того, что датой подачи жалобы считается дата ее поступления в ФАС России при личной подаче либо посредством электронного обращения, а в случае, если жалоба подается через подразделение "Почта России" или через иную почтовую службу - день сдачи заявителем жалобы в соответствующее почтовое подразделение или почтовую службу.

Общество обратилось в ФАС России с жалобой на решение территориального антимонопольного органа от 10.05.2018. Жалоба поступила в ФАС России 15.06.2018, вместе с тем, в отделение почтовой связи ФГУП "Почта России" жалоба была передана 09.06.2018, что подтверждается почтовым штемпелем на конверте. Таким образом, жалоба была подана с соблюдением месячного срока и принята к производству в порядке статьи 23 Закона о защите конкуренции.

В другом случае Общество обратилось в ФАС России с жалобой на решение территориального антимонопольного органа от 07.10.2016. Жалоба поступила в ФАС России 02.05.2017. В отделение почтовой связи ФГУП "Почта России" жалоба была передана 21.04.2017, что подтверждается почтовым штемпелем на конверте, то есть с нарушением месячного срока на обжалование. В связи с этим Обществу было отказано в принятии жалобы к рассмотрению в связи с пропуском срока обжалования.

18. Решения и предписания, вынесенные в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, не подлежат пересмотру коллегиальными органами ФАС России в порядке, установленном статьей 23 Закона о защите конкуренции.

В ФАС России поступают жалобы о пересмотре решений и предписаний, вынесенных в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Из содержания части 4 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что пересмотру в коллегиальном органе ФАС России подлежат решения и предписания по делам о нарушении антимонопольного законодательства.

Вместе с тем процедура рассмотрения жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не предусматривает возбуждение и рассмотрение антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства, соответственно решения и (или) предписания территориального органа, принятые по результатам рассмотрения жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, не подлежат пересмотру в коллегиальном органе ФАС России.

Таким образом, в случае несогласия с решением (предписанием) антимонопольного органа, принятым в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, заинтересованные лица вправе обратиться в суд в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством Российской Федерации.

Позиция ФАС России в части недопустимости пересмотра в порядке статьи 23 Закона о защите конкуренции решений и предписаний, вынесенных по результатам рассмотрения жалоб по статье 181 Закона о защите конкуренции, неоднократно была отражена в письмах ФАС России (например, письма ФАС России исх. N СП/75839/16 от 02.11.2016, исх. N СП/84851/17 от 05.12.2017, исх. N СП/6251/18 от 01.02.2018).

19. Рассмотрение жалоб на решения и предписания антимонопольных органов может осуществляться Президиумом ФАС России или Апелляционной коллегией.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 23 Закона о защите конкуренции пересмотр решений и (или) предписаний территориальных органов ФАС России осуществляют коллегиальные органы федерального антимонопольного органа. При этом порядок работы коллегиальных органов ФАС России, а именно - Апелляционной коллегии и Президиума ФАС России, регламентирован Приказом ФАС России от 07.04.2016 N 422/16.

На рассмотрение Президиума ФАС России в 2017 году переданы 4 жалобы на решения территориальных органов ФАС России, 3 из которых по решению Президиума ФАС России отменены ввиду нарушения единообразия применения антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства и 1 решение изменено ввиду несоответствия резолютивной части решения фактическим обстоятельствам дела.

Вопрос о необходимости передачи на рассмотрение Президиума ФАС России соответствующей жалобы может быть рассмотрен Апелляционной коллегией. При этом окончательное решение о рассмотрении жалобы на Президиуме ФАС России принимается председателем Президиума ФАС России в соответствии с пунктом 8 Приказа ФАС России от 07.04.2016 N 422/16 "О порядке работы коллегиальных органов Федеральной антимонопольной службы".

Закон не содержит препятствий для участвующих в деле лиц ходатайствовать о рассмотрении жалобы непосредственно Президиумом ФАС России. Такое ходатайство может содержаться как в тексте самой жалобы, так и быть оформлено в виде отдельного документа. Ходатайство о рассмотрении жалобы Президиумом ФАС России может быть заявлено на любом этапе рассмотрения жалобы вплоть до момента вынесения решения Апелляционной коллегией ФАС России.

При этом отказ в удовлетворении ходатайства о рассмотрении жалобы Президиумом ФАС России не может расцениваться как нарушение прав лица, заявившего подобное ходатайство, поскольку решения Апелляционных коллегий ФАС России и Президиума ФАС России, выносимые ими по результатам рассмотрения жалоб, имеют равную юридическую силу и правовые последствия.

20. Коллегиальный орган ФАС России при пересмотре решения и (или) предписания антимонопольного органа вправе принимать во внимание независимые заключения по вопросам, касающимся предмета рассмотрения.

В целях всестороннего рассмотрения жалоб коллегиальными органами ФАС России могут изучаться независимые заключения по касающимся рассматриваемого дела вопросам. Целью подобных заключений может являться, в частности, предоставление коллегиальному органу, рассматривающему жалобу, дополнительной информации о подходах, применимых к рассматриваемому делу, практике антимонопольных органов и судебной практике, доктринальных разработках, международной правоприменительной практике.

Необходимо отметить, что запрос и изучение подобных заключений (мнений) существует в практике иных правоприменительных органов Российской Федерации, например, в практике Конституционного Суда РФ. Так, согласно параграфу 27 Регламента Конституционного Суда РФ, судья, проводящий предварительное изучение обращения, может запрашивать консультации специалистов по поставленным в обращении вопросам.

На заседаниях Президиума и Апелляционной коллегии ФАС России по пересмотру решений и предписаний УФАС в ряде случаев исследовались мнения независимых экспертов.

При этом независимые эксперты заявляли, что не связаны позициями и интересами территориального органа и ФАС России, а также кого-либо из участников дела о нарушении антимонопольного законодательства, включая их аффилированных лиц и представителей.

В ходе рассмотрения жалоб независимые эксперты высказывали, в частности, позицию о соблюдении либо нарушении единообразия применения антимонопольного законодательства при рассмотрении конкретного дела о нарушении антимонопольного законодательства и представляли заключения о правильности того или иного подхода к применению антимонопольного законодательства из нескольких существующих на практике.

Мнение независимых экспертов отражается в решение Президиума или Апелляционной коллегии ФАС России по пересмотру решения и (или) предписания территориального антимонопольного органа. Вместе с тем заключение экспертов не является обязательным для коллегиального органа ФАС России, рассматривающего жалобу на решение и (или) предписание антимонопольного органа.

Заключения независимых экспертов при рассмотрении жалоб на решения и предписания территориальных органов рассматривались и принимались во внимание, в частности, при пересмотре решения Ростовского УФАС России от 30.12.2016 по делу N 610/05 <27>, решения Московского областного УФАС России от 22.02.2017 по делу N 05-15/32-16 <28>, решения и предписания Свердловского УФАС России от 24.04.2017 по делу N 06-04/10-1 <29>, решений Башкортостанского УФАС России от 31.12.2015 по делу N А-136/16-15 <30>, от 14.08.2017 по делу N А-13/16-17 <31> и др.

--------------------------------

<27> См.: http://solutions.fas.gov.ru/documents/610-05-debf865b-228d-4fa0-a56f-790438349f96.

<28> См.: http://solutions.fas.gov.ru/documents/05-15-32-16.

<29> См.: http://solutions.fas.gov.ru/documents/17-15-1-5.

<30> См.: http://solutions.fas.gov.ru/documents/5471-16-4e86963c-d703-4e78-b023-c295dd136342.

<31> См.: http://solutions.fas.gov.ru/documents/17-15-1-6.

21. В случае отзыва поданной жалобы на решение территориального антимонопольного органа рассмотрение жалобы подлежит прекращению.

В ФАС России поступила жалоба Общества на решение территориального антимонопольного органа. Жалоба была принята к рассмотрению апелляционной коллегией.

Общество до вынесения Апелляционной коллегией решения по жалобе на решение антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства направило в ФАС России ходатайство об отзыве жалобы в связи с изменением обстоятельств, связанных с предметом рассмотренного УФАС дела.

ФАС России по результатам рассмотрения указанного ходатайства приняла решение о прекращении рассмотрения жалобы на решение территориального органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием заинтересованности со стороны заявителя по жалобе.

Следует отметить, что аналогичный подход закреплен, например, в пункте 5.17 Административного регламента ФАС России по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (утв. Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339), который предусматривает возможность отзыва жалобы, направленной в антимонопольный орган в порядке досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) антимонопольного органа, его должностных лиц. В указанном случае жалоба может быть отозвана до вынесения решения по ней.

Применяя по аналогии это правило, а также аналогичные правила, установленные процессуальными кодексами РФ, учитывая, что обжалование решения и (или) предписания является исключительным правом заявителя жалобы, отсутствуют правовые препятствия для отзыва жалобы заявителем до вынесения решения по ней.

22. Решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы одновременно в арбитражный суд и в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа.

Частью 1 статьи 52 Закона о защите конкуренции предусмотрено право обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания и в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа в течение одного месяца со дня принятия решения или выдачи предписания.

Так, например, Общество в порядке статьи 23 Закона о защите конкуренции направило в коллегиальный орган ФАС России жалобу от 28.12.2017 на решение и предписание антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Одновременно с этим Общество подало в Арбитражный суд города Москвы заявление от 20.12.2018 об оспаривании указанных решения и предписания антимонопольного органа.

Апелляционная коллегия, рассмотрев 20.02.2018 жалобу Общества, оставила ее без удовлетворения <32>. При этом решением Арбитражного суда города Москвы от 27.02.2018 Обществу также было отказано в удовлетворении заявленных требований (дело N А40-245918/17-139-446 <33>).

--------------------------------

<32> См.: http://solutions.fas.gov.ru/ca/pravovoe-upravlenie/09-15479-18.

<33> См.: http://kad.arbitr.ru/Card/0a4ddfb2-3092-4239-b400-bb02f4ceac44.

Следует отметить, что в случае если на дату принятия коллегиальным органом ФАС России решения по жалобе имеется вступивший в силу судебный акт арбитражного суда по обжалованию того же решения и(или) предписания, то такой судебный акт является обязательным для коллегиального органа ФАС России в силу части 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

23. По результатам рассмотрения жалобы коллегиальный орган ФАС России вправе направить дело на новое рассмотрение в территориальный антимонопольный орган.

Закон о защите конкуренции предоставляет коллегиальному органу право отменить решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа. При этом основанием для такой отмены, исходя из практики работы коллегиальных органов, может быть вывод о необходимости продолжения рассмотрения дела, в том числе в силу неправомерного прекращения производства по нему, неверной квалификации деяния ответчика (ответчиков), неполного исследования территориальным органом обстоятельств дела и имеющихся в нем доказательств и др. (Решение Апелляционной коллегии ФАС России от 26.10.2017 N СП/73927/17 <34>, Решение Президиума ФАС России от 17.11.2017 N 17-15-1/6 <35> и др.).

--------------------------------

<34> См.: http://solutions.fas.gov.ru/documents/sp-73927-17.

<35> См.: http://solutions.fas.gov.ru/documents/17-15-1-6.

При этом пункт 2 части 10 статьи 23 Закона о защите конкуренции не содержит указания на то, что отмена решения территориального антимонопольного органа может влечь только принятие коллегиальным органом окончательного решения по делу и не может влечь направление дела о нарушении антимонопольного законодательства на новое рассмотрение в территориальный орган. Не содержат такого запрета и иные нормы данного закона.

Более того, иное толкование закона необоснованно усложняло бы защиту в таких случаях законных интересов обращающихся с жалобами лиц и поддержание законности, формирование единообразной практики в деятельности антимонопольных органов.