Государственная система лицензирования пользования недрами

В соответствии с пунктом 5 плана мониторинга Минприроды России, Роснедрами, иными федеральными органами исполнительной власти, высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации проведен мониторинг правоприменения в сфере действия Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-I), Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", а также подзаконных нормативных правовых актов.

В результате осуществления мониторинга установлено следующее.

В целях совершенствования законодательства Российской Федерации принято 7 федеральных законов, а также 12 подзаконных нормативных правовых актов (приложение N 6).

Вместе с тем при анализе правоприменительной практики по показателю наличия нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы (подпункт "б" пункта 8 методики), установлено, что до настоящего времени не реализованы одно положение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, одно положение Закона N 2395-I (приложения N 7, 8).

При анализе нормативных правовых актов по показателям наличия коррупциогенных факторов и использования норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления (подпункты "е" и "н" пункта 8 методики), выявлена необходимость устранения правовой неопределенности норм части второй статьи 8, части третьей статьи 11, части восьмой статьи 13.1, части второй статьи 18, части второй статьи 20, части четвертой статьи 21, части второй статьи 23 Закона N 2395-I, выражающейся в отсутствии или неопределенности условий или оснований принятия решения, диспозитивном установлении возможности совершения государственными органами действий в отношении граждан и организаций, а также употребления категорий оценочного характера.

По показателю неполноты в правовом регулировании общественных отношений (подпункт "ж" пункта 8 методики) выявлено, что в статье 20 Закона N 2395-I отсутствуют определения понятий "прекращение права пользования недрами", "приостановление права пользования недрами", "ограничение права пользования недрами".

В ходе анализа правоприменения отмечена проблема растущего числа несостоявшихся аукционов на право пользования участками недр по причине поступления одной заявки (более 10% общего числа проводимых аукционов). В то же время механизм предоставления участка недр единственному участнику торгов уже реализован в законодательстве о недрах для конкурсной формы, в связи с чем целесообразно применять аналогичный подход в отношении аукционной формы предоставления участков недр в пользование.

По результатам анализа по показателю наличия коллизий норм права (подпункт "з" пункта 8 методики) установлено, что Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-I, не соответствует Закону N 2395-I в части сроков действия лицензий, регламентации случаев досрочного прекращения права пользования недрами, приостановления или ограничения возможности применения к правоотношениям, регулирующим вопросы предоставления земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, гражданского, земельного, лесного и водного законодательства.

В целях решения указанных вопросов Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона N 288750-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части уточнения вопросов пользования недрами и использования единой терминологии" (приложение N 9).

Также при изучении правоприменительной практики выявлено несовершенство существующей процедуры безаукционного предоставления права пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации. Нередко на одни и те же участки недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации претендуют различные юридические лица. При этом законодательством Российской Федерации о недрах не установлен порядок разрешения таких спорных ситуаций. Указанное обстоятельство негативно сказывается на освоении недр континентального шельфа Российской Федерации.

В целях совершенствования порядка предоставления права пользования участками недр континентального шельфа Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона N 441060-7 "О внесении изменения в статью 7 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" в части исключения безаукционного порядка предоставления в пользование участков недр континентального шельфа Российской Федерации" (приложение N 9).

Подпунктом 3 пункта 4 Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, утвержденного приказом Роснедр от 15 июня 2012 г. N 687 (зарегистрирован Минюстом России 20 июля 2012 г. N 24960), предусмотрена необходимость включения сведений о ресурсах и (или) запасах общераспространенного полезного ископаемого, содержащегося в границах участка недр, в перечень участков недр местного значения. При этом в настоящее время отсутствует нормативно-правовая база по вопросу организации и учету прогнозных ресурсов полезных ископаемых.

Для урегулирования данного вопроса Минприроды России разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части закрепления порядка оценки прогнозных ресурсов полезных ископаемых, апробации и учета ее результатов" (приложение N 9).

По результатам анализа судебной практики, проведенного Санкт-Петербургским государственным университетом, по показателю наличия (отсутствия) единообразной практики применения правовых актов (подпункт "о" пункта 8 методики) отмечено, что в настоящее время в законодательстве Российской Федерации о недропользовании не определена правовая природа перехода права пользования недрами (публично-правовая или гражданско-правовая), что порождает противоречивость судебной практики в части определения норм, подлежащих применению к данным правоотношениям. Выработка единого подхода в данном вопросе важна с точки зрения налоговых последствий для передающей и принимающей компаний, расчета рисков в случаях признания перехода возмездным (безвозмездным) и нахождения оптимального механизма перехода права пользования недрами и переоформления лицензии.

В связи с этим планируется поручить Минприроды России совместно с Минфином России внести в Правительство Российской Федерации предложения о необходимости изменения законодательства Российской Федерации в сфере перехода права пользования недрами с учетом существующих различий в судебной практике (приложение N 11).