Безопасность функционирования организаций оборонно-промышленного, ядерного, химического, топливно-энергетического комплексов страны, объектов жизнеобеспечения населения, транспортной инфраструктуры, других критически важных и потенциально опасных объектов

В соответствии с пунктом 3 плана мониторинга Росгвардией, МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минюстом России, ФСБ России, Минздравом России, Минпромторгом России, Минстроем России, Минэнерго России, Минтрансом России, Ространснадзором, Росавиацией, Росавтодором, Росжелдором, Росморречфлотом, Роспотребнадзором, Ростехнадзором с участием Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" проведен мониторинг правоприменения в части действия федеральных законов от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ), от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Федеральный закон N 256-ФЗ), а также подзаконных нормативных правовых актов.

В результате осуществления мониторинга установлено следующее.

В целях совершенствования законодательства Российской Федерации приняты 12 федеральных законов, а также 72 подзаконных нормативных правовых акта (приложение N 6).

При анализе законодательства по показателю наличия нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы (подпункт "б" пункта 8 методики), установлено, что до настоящего времени не реализовано 3 положения Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, одно положение Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", 2 положения Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", одно положение Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", одно положение Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", 4 положения Федерального закона N 16-ФЗ, одно положение Федерального закона N 256-ФЗ (приложения N 7, 8).

В статье 15 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" установлены ограничения для опубликования текстов судебных актов, содержащих определенную информацию, к которым также относятся судебные акты, затрагивающие безопасность государства. В соответствии с Федеральным законом N 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. В настоящее время судебные акты, содержащие информацию о результатах нарушения законодательства о безопасности и функционировании критически важных и потенциально опасных объектов, публикуются судами. <2> Поэтому в целях обеспечения безопасности государства предлагается рекомендовать Верховному Суду Российской Федерации с участием заинтересованных государственных органов проработать вопрос о необходимости внесения изменений в Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" в части исключения размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" текстов судебных актов, содержащих информацию о нарушениях законодательства в сфере безопасности функционирования критически важных и потенциально опасных объектов.

--------------------------------

<2> Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2016 г. N 305-АД16-14004 по делу N А40-5604/2016, решение Московского городского суда от 28 сентября 2017 г. по делу N 7-13471, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 января 2018 г. N Ф03-5406/2017.

По показателю неполноты в правовом регулировании общественных отношений (подпункт "ж" пункта 8 методики) выявлено следующее.

В целях реализации дополнительных мер и исключительных мероприятий по защите критически важных и потенциально опасных объектов от актов незаконного вмешательства в Государственную Думу направлены поправки к проекту федерального закона N 750871-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности", внесенному Правительством Российской Федерации (приложение N 9).

В частности, в поправках к проекту федерального закона N 750871-6 уточняются определения "зона транспортной безопасности", вводится понятие "зона безопасности", исключается обязательность категорирования транспортных средств, за исключением отдельных их видов (судов ледокольного флота, используемых для проводки по морским путям), предлагается наделить Правительство Российской Федерации полномочиями по установлению порядка и количества категорий объектов транспортной инфраструктуры. Кроме того, предусматривается обязательность соблюдения требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для транспортных средств по видам транспорта, для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиками, в том числе иностранных государств, осуществляющими перевозки из пункта отправления в пункт назначения, расположенные на территории Российской Федерации (каботаж), субъектами транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиками иностранных государств, осуществляющих перевозки в Российскую Федерацию, из Российской Федерации, через территорию Российской Федерации, которые учитывают требования, предъявляемые положениями международных договоров Российской Федерации. Наряду с этим регулируются вопросы разработки паспорта обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и отдельных видов транспортных средств.

Статьей 20.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. Субъектами, привлекаемыми к ответственности за нарушения, предусмотренные данной статьей, являются граждане и должностные лица. Практика применения указанной нормы показывает, что суды отказывают в привлечении к ответственности должностных лиц, поскольку последние не являются распорядителями финансовых средств субъекта топливно-энергетического комплекса, необходимых для выполнения обязательных требований.

Для решения данного вопроса планируется поручить Росгвардии с участием заинтересованных органов власти разработать проект федерального закона "О внесении изменений в статью 20.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части включения в состав субъектов административного правонарушения юридических лиц, владеющих и (или) использующих объекты топливно-энергетического комплекса и не выполняющих обязательные требования по обеспечению их безопасности) (приложение N 12).

По результатам анализа судебной практики, проведенного Санкт-Петербургским государственным университетом по показателю наличия (отсутствия) единообразной практики применения нормативных правовых актов (подпункт "о" пункта 8 методики), выявлено следующее.

В силу пункта 4 статьи 9 Федерального закона N 256-ФЗ для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - постановление N 587) утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

В соответствии с пунктом 21 приложения N 1 к постановлению N 587 к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относятся объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

Из указанной формулировки четко не следует, распространяется ли деятельность частных охранных предприятий на объекты электроэнергетики: отнесенные к опасным производственным объектам; не отнесенные к опасным производственным объектам; в отношении которых не проводилось категорирование и не оформлен паспорт безопасности; принадлежащие стратегическим предприятиям, стратегическим акционерным обществам и их дочерним обществам.

В связи с этим на сегодняшний день существуют следующие позиции судов по договорам возмездного оказания услуг, заключенным с частными охранными предприятиями, по поводу обеспечения физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса:

1) признаются судами как нарушающие требования закона или иного акта;

2) признаются судами как действующие, а также признаются законными процедуры на право заключения таких договоров, если объекты электроэнергетики не относятся к категории опасных производственных объектов;

3) признаются судами как действующие, а также признаются законными процедуры на право заключения таких договоров, если объекты электроэнергетики относятся к категории опасных производственных объектов.

Для решения проблемы в правоприменении планируется поручить Минэнерго России совместно с Росгвардией внести в Правительство Российской Федерации предложения о необходимости внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (в части уточнения объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется) (приложение N 11).

Также предлагается рекомендовать Верховному Суду Российской Федерации обобщить практику применения Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-I "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Федерального закона N 256-ФЗ и постановления N 587.