VII. Совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд

Одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов является развитие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (далее - контрактная система).

К настоящему времени в Российской Федерации в целом сформирована прозрачная система закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, предусматривающая единые правила закупок, централизованное размещение в единой информационной системе в сфере закупок всей информации о закупках, открытый доступ к участию в закупках. При этом действующие механизмы контрактной системы позволяют своевременно предотвращать нарушения, затрагивающие как общественные интересы, так и интересы поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на любой стадии закупочного цикла (от планирования до исполнения контракта).

Наряду с выполнением своей основной функции - эффективного и прозрачного обеспечения государственных (муниципальных) нужд в товарах, работах, услугах контрактная система за счет встроенных механизмов поддержки малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций и преференций российским товарам, работам, услугам является одним из действенных инструментов экономической политики.

Принятие в 2017 - 2018 годах комплексных поправок в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе) и соответствующих актов Правительства Российской Федерации создало основу для перехода с 2019 года к новому этапу развития контрактной системы, ключевыми особенностями которого являются:

перевод всех государственных (муниципальных) закупок в электронную форму, обеспечивающую их открытость и прозрачность;

введение новой модели финансового обеспечения участия в закупках, предусматривающей дифференцированный размер обеспечения заявки, возможность предоставления банковской гарантии в электронной форме, а также размещение средств, вносимых в качестве обеспечения заявки на участие в закупке, на специальных счетах участника закупки в банке вместо их внесения на расчетный счет электронной площадки;

функционирование электронных площадок, отобранных (впервые с 2013 года) в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе и соответствующих установленным к ним единым и дополнительным требованиям, в том числе предусматривающим необходимость проведения минимального объема закупок на таких электронных площадках;

стандартизация информации о закупке посредством применения описания позиции каталога товаров, работ, услуг, размещенной в единой информационной системе в сфере закупок;

упрощение для субъектов малого предпринимательства доступа к закупкам;

ведение в единой информационной системе в сфере закупок единого реестра участников закупок.

Вместе с тем правовое регулирование контрактной системы остается нестабильным и недостаточно системным. После вступления в силу в 2013 году Федерального закона о контрактной системе было принято более 50 федеральных законов о внесении в него изменений, затронувших более 50 процентов его статей (без учета принятых в конце 2017 года комплексных поправок, изменивших или изложивших в новой редакции более 90 из 120 его статей). По сути, в настоящее время действует новая редакция Федерального закона о контрактной системе, сложившаяся в результате постоянных и не всегда последовательных изменений. При этом в контрактной системе сохраняются пробелы и внутренние противоречия правового регулирования.

Для эффективного функционирования и развития контрактной системы необходимы системные меры по устранению ряда существенных недостатков и ограничений.

Одним из ключевых положений Федерального закона о контрактной системе является организация закупок на основе каталога товаров, работ, услуг, предусматривающего унификацию наименований и требований к объектам закупок исходя из описания стандартизированных потребностей заказчиков, а не конкретных обращающихся на рынке товаров. Такой каталог должен содержать типовые объекты и (или) группы закупок, что позволяет предложить к поставке взаимозаменяемые товары (услуги).

Систематизация и описание товаров, работ, услуг в указанном каталоге обеспечивает возможность автоматизированного контроля и анализа информации об осуществляемых закупках, включая оценку и сопоставление закупочной деятельности заказчиков и расчет референтных цен на сопоставимые товары, работы, услуги, минимизирует риски описания объекта закупки с целью необоснованного ограничения допуска к закупке и, соответственно, коррупционных проявлений, а также способствует реализации механизма нормирования.

На практике каталог товаров, работ, услуг начал формироваться только с 2017 года и в настоящее время включает лишь отдельные группы товаров, что ограничивает использование его функционала и реализацию принципов контрактной системы в целом, поскольку сохраняются условия для злоупотреблений, приводящих к подгонке предмета закупки под конкретных поставщиков и ограничению конкуренции.

Другим негативным фактором являются чрезмерно усложненные процедуры закупок, включая избыточные требования к формированию заявок, позволяющие недобросовестному заказчику влиять на их результат.

Отдельные способы закупок позволяют заказчику устанавливать неадминистрируемые (субъективные) критерии оценки заявок.

Косвенной оценкой влияния указанных факторов является значительная доля закупок, осуществленных у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). По данным единой информационной системы в сфере закупок, в 2017 году с единственным поставщиком было заключено 1,8 млн. контрактов на общую сумму 3,5 трлн. рублей (56 процентов общего объема заключенных контрактов).

В то же время имеют место избыточные требования к действиям заказчика, затрудняющие и в ряде случаев препятствующие осуществлению закупки. К таким требованиям относятся, в частности, необходимость ведения двух обособленных плановых документов - плана закупок и плана-графика закупок, отличающихся исключительно степенью детализации включаемой в них информации, а также чрезмерная конкретизация характеристик объектов закупок в плане-графике закупок, предполагающая необходимость заблаговременной (как минимум за год до осуществления закупки) подготовки заказчиком документации о закупке, обоснование начальной (максимальной) цены, формирования проекта контракта.

Во многом формальными и слабо контролируемыми остаются обоснования бюджетных ассигнований на осуществление закупок, а также нормирование закупок для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Высокая степень самостоятельности заказчиков в принятии решений о нормировании закупок подрывает цель института нормирования ввиду несопоставимости установленных различными заказчиками норм и нормативов.

Нуждается в пересмотре сложившаяся громоздкая система из более чем 11 открытых конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). К настоящему времени отдельные способы утратили существенные различительные признаки, стали дублировать отдельные элементы иных способов. Количество нормативных предписаний, предъявляемых к таким способам, отсутствие баланса между общей и специальной частями Федерального закона о контрактной системе в этой части влекут противоречивую правоприменительную практику.

Остается актуальным вопрос исключения участия в закупках недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Решением данного вопроса может быть допуск к контракту только квалифицированных участников закупок, обладающих опытом исполнения контрактов.

Практика применения положений Федерального закона о контрактной системе в части единых порядка и сроков оплаты по контракту (не более 30 дней (15 дней - для субъектов малого предпринимательства) со дня приемки) выявила необходимость повышения их гибкости, в том числе в отношении закупок финансовых услуг, услуг страхования, а также при наличии в контракте условия о рассрочке оплаты при реализации долгосрочных контрактов.

Противоречивы результаты применения положений Федерального закона о контрактной системе, предусматривающих право обжалования закупки не только ее участником, но и другими организациями. Такое право, изначально направленное на повышение уровня общественного контроля, в ряде случаев стало предметом злоупотреблений, в том числе направленных на получение незаконной выгоды. Такие ситуации несут серьезные риски срыва закупки, поскольку право заключения контракта заказчиком на период рассмотрения жалобы контрольным органом приостанавливается, а в случае расторжения контракта заказчик вынужден проводить новую длительную процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Особенно критичной эта проблема становится в период завершения финансового года.

Существующий механизм обеспечения экономической ответственности участников закупки действует недостаточно эффективно. Запущенный в 2018 году новый порядок функционирования операторов электронных площадок, предусматривающий использование участниками закупок специальных счетов, открываемых участникам в банках, включенных в перечень банков, на специальные счета которых вносятся предназначенные для обеспечения заявок денежные средства участников открытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, электронного аукциона, а также денежные средства участников закрытых электронных процедур, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2018 г. N 1451-р, существенно расширил функции банков в контрактной системе.

Однако ответственность банков за неисполнение требований Федерального закона о контрактной системе не установлена, а вопросы, связанные с определением порядка использования специальных счетов для иных целей и возможности предъявления требований о списании денежных средств с таких счетов в рамках исполнения норм иного профильного законодательства (например, законодательства об исполнительном производстве), не урегулированы.

Не в полной мере реализованы функции единой информационной системы в сфере закупок как единого центра размещения информации о закупках и инструмента управления закупками, что связано с:

отсутствием нормативно установленных единых требований к порядку формирования и размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, предусмотренных Федеральным законом о контрактной системе, вследствие чего невозможно обеспечить автоматизированный анализ и контроль;

необходимостью в условиях введенных рядом стран экономических секторальных санкций обеспечения дополнительных мер по защите информации относительно участия в отдельных закупках для государственных (муниципальных) нужд субъектов предпринимательской деятельности при сохранении возможности автоматизированного контроля в отношении таких закупок;

отсутствием утвержденных типовых контрактов и типовых условий контрактов в отношении большинства предметов закупок, а также автоматической привязки в единой информационной системе в сфере закупок утвержденного типового контракта к соответствующему предмету закупки при размещении информации о закупке заказчиком.

Вне сферы регулирования, анализа и контроля остаются закупки малого объема, составляющие до 10 процентов общего объема бюджетных расходов на закупки для государственных (муниципальных) нужд. При всех преимуществах действующего порядка осуществления закупок малого объема, обеспечивающих заказчику гибкость и оперативность обеспечения его потребностей, такой порядок не дает поставщикам (подрядчикам, исполнителям), в том числе являющимся субъектами малого предпринимательства, возможности предложить товары, работы, услуги такого же или лучшего качества по более низкой цене и гарантировать при этом защиту своих интересов как в случае с проведением конкурентной закупки.

Таким образом, несмотря на реализованные в 2013 - 2018 годах меры, в целом возможности контрактной системы реализованы далеко не полностью, что приводит к снижению эффективности и прозрачности закупок, ограничению конкуренции, завышению цен на закупаемые товары, работы, услуги, а также коррупционным проявлениям.

Для решения этих проблем необходимы взаимосвязанные действия по следующим основным направлениям:

совершенствование механизма планирования закупок;

оптимизация процедур закупок;

повышение взаимной ответственности заказчиков и исполнителей контрактов;

расширение практики применения предусмотренных законодательством механизмов банковского и казначейского сопровождения;

оптимизация полномочий контрольных органов в сфере закупок;

развитие функциональных возможностей государственной информационной системы "Независимый регистратор";

развитие функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок;

обеспечение открытости закупок;

повышение эффективности противодействия коррупции в сфере закупок;

внесение системных изменений в Федеральный закон о контрактной системе и (или) нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации в целях реализации предложенных мер.

Совершенствование механизма планирования закупок предусматривает в том числе:

интеграцию планирования закупочной деятельности с бюджетным планированием за счет увязки планируемых закупок (в укрупненном виде), особенно выходящих за сроки действия лимитов бюджетных обязательств, с основными мероприятиями (ведомственными целевыми программами, проектами) в составе государственных (муниципальных) программ;

объединение плана закупок и плана-графика закупок в единый электронный документ, предполагающий поэтапную (с момента доведения лимитов бюджетных обязательств до начала определения поставщика) детализацию содержащейся в нем информации о планируемых закупках, с формированием полноценного описания объекта закупки, проекта контракта, обоснованной начальной (максимальной) ценой ("контрактное планирование") за 3 месяца до начала такой закупки;

повышение роли обоснований бюджетных ассигнований на осуществление закупок и их связи с параметрами самих закупок, в том числе за счет исключения повторного обоснования начальных (максимальных) цен контрактов по конкретным закупкам, а также создания системы сопоставления начальных (максимальных) цен контрактов с данными обоснований бюджетных ассигнований;

установление возможности начала процедур закупок, детализированных непосредственно в обоснованиях бюджетных ассигнований, до утверждения планов закупок (с заключением контрактов, предусматривающих начало их исполнения после доведения лимитов бюджетных обязательств);

завершение к 2020 году формирования не менее 28 разделов каталога товаров, работ, услуг, охватывающего основную часть закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, при введении функционирования основной части каталога с 2019 года;

обеспечение интеграции каталога с иными информационными системами, включая государственную информационную систему промышленности и единый структурированный справочник-классификатор лекарственных препаратов;

обеспечение на основе применения каталога товаров, работ, услуг возможности формирования и использования участниками контрактной системы информации о референтных ценах закупок, а также установление случаев поэтапного введения запретов на закупки товаров, работ, услуг с превышением определенного уровня цен и (или) характеристик, предусмотренных правилами нормирования;

обеспечение возможности строительства объектов с использованием экономически эффективной проектной документации повторного применения и формированием на ее основе начальной (максимальной) цены контракта;

совершенствование нормирования в сфере закупок, включая:

установление единого перечня товаров, работ, услуг, подлежащих обязательному нормированию, с возможностью расширения такого перечня по решениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

унификацию правил нормирования, установление единого порядка принятия актов о нормировании, универсального набора параметров, подлежащих нормированию (характеристики, цена, объем), случаев обязательного нормирования предельной цены;

осуществление нормирования на основании каталога товаров, работ, услуг.

Оптимизация процедур закупок предусматривает в том числе:

оптимизацию форм закупок, в том числе исключение запроса предложений, запроса предложений в электронной форме, объединение конкурса с ограниченным участием с открытым конкурсом, исключение двухэтапного конкурса в качестве отдельного способа закупки за счет объединения его с открытым конкурсом при сохранении возможности обсуждения объекта закупки до размещения извещения о такой закупке;

установление возможности осуществления закупки по цене единицы товара, работы, услуги независимо от объекта закупки в случае невозможности определения заказчиком фиксированного объема закупаемых товаров, работ, услуг, имея в виду наличие каталога товаров, работ, услуг;

установление положений об указании в заявке на участие в закупке работ по строительству только согласия на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с проектной документацией;

установление в отношении денежных средств, находящихся на специальных счетах, запрета на совершение операций, не связанных с закупкой, и списание указанных средств по основаниям, не связанным с участием в закупках;

введение универсальной стоимостной предквалификации, предусматривающей допуск к закупкам стоимостью свыше определенного объема только участников, имеющих успешный опыт исполнения любого контракта (договора) независимо от предмета закупки в объеме не менее 20 процентов от начальной (максимальной) цены контракта;

предоставление права подачи жалоб при осуществлении закупок исключительно в целях защиты прав и законных интересов подателя жалобы либо в целях защиты интересов неопределенного круга лиц со стороны профессионального сообщества (с сохранением возможности иных лиц направлять обращения о проведении внеплановой проверки);

определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на основе принципов "электронного магазина" с предварительным размещением участниками закупок заявок-оферт и возможностью оперативного выбора между ними предложения с минимальными ценами (как в отношении нынешних закупок малого объема, так и более крупных закупок в пределах нормативно установленной стоимости с возможностью поиска и анализа соответствующих предложений, а также фиксации цен закупок в соответствии с позициями каталога товаров, работ, услуг);

расширение практики централизации закупок, включая централизацию процедур закупок заказчиков различных публично-правовых образований;

нормативное закрепление правил подготовки актов (решений) Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков с учетом обязательного наличия при подготовке таких актов (решений) детального обоснования цены контракта и безусловного введения для таких контрактов казначейского сопровождения расчетов;

заключение контрактов с единственным поставщиком по результатам несостоявшихся процедур в случае превышения нормативно установленного объема только с согласия Федеральной антимонопольной службы и с казначейским сопровождением указанных контрактов (с указанием на это в закупочной документации).

Повышение взаимной ответственности заказчиков и исполнителей контрактов предполагает:

наделение Министерства финансов Российской Федерации (наряду с отраслевыми ведомствами) полномочиями по разработке и утверждению типовых контрактов и типовых условий контрактов, содержащих исчерпывающий перечень взаимных обязательств заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и основанных на лучшей отраслевой и региональной практике;

наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по дифференциации сроков оплаты по контрактам;

утверждение единых форм банковской гарантии и акта сдачи-приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, предусмотрев при казначейском сопровождении обязательность формирования и подписания указанных документов в единой информационной системе в сфере закупок;

ограничение случаев авансирования государственных, (муниципальных) контрактов и расширение случаев казначейского сопровождения предоставляемых авансов;

наделение заказчика в случае расторжения контракта с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) правом заключения контракта с другим участником закупки по результатам проведения конкурентного отбора без повторного проведения закупки;

установление случаев заключения контракта с участником, сведения о котором включены в реестр недобросовестных поставщиков, при которых применяются особые условия исполнения контракта, в том числе запрет авансирования.

Необходимо обеспечить расширение практики применения предусмотренных законодательством механизмов банковского и казначейского сопровождения, в том числе в случаях, когда условиями исполнения контракта предусмотрены авансовые платежи, а также при заключении контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

С целью оптимизации полномочий контрольных органов в сфере закупок необходимо:

сформировать вертикаль процедурного контроля, обеспечивающую единство правоприменительной практики и методологии реализации контрольных полномочий контрольных органов в сфере закупок;

установить актом Правительства Российской Федерации единый порядок осуществления контроля в сфере закупок, в рамках которого будет внедрен риск-ориентированный подход при организации контроля за закупками, и порядок оценки эффективности деятельности контрольных органов в сфере закупок, предусматривающий в том числе показатели такой оценки;

установить возможность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок, осуществлять полномочия органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления городского округа, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок;

установить необходимость передачи материалов в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, для возбуждения дел об административных правонарушениях в случаях их выявления соответствующими органами местного самоуправления;

исключить возможность дублирования контрольных функций различных контрольных органов в сфере закупок;

актуализировать и систематизировать составы административных правонарушений (в том числе в связи с переводом закупок в электронную форму);

включить банки в перечень субъектов контроля, а также установить меры административной ответственности за соблюдение ими требований законодательства Российской Федерации в сфере контрактной системы.

Планируется развитие функциональных возможностей государственной информационной системы "Независимый регистратор", которая должна обеспечивать мониторинг доступности (работоспособности) единой информационной системы в сфере закупок и электронной площадки, хранение информации о такой доступности (работоспособности), фиксацию в режиме реального времени действий (бездействия) участников контрактной системы, а также хранение информации о действиях (бездействии) участников контрактной системы в единой информационной системе в сфере закупок и на электронной площадке, включая информацию об электронных документах, формируемых участниками контрактной системы.

Развитие функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок будет осуществляться за счет:

размещения в единой информационной системе в сфере закупок типовых контрактов в структурированном виде с последующим их обязательным использованием при осуществлении закупки (так называемый конструктор проекта контракта на основе типового контракта);

завершения к 2020 году установления единых требований к содержанию и порядку размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, формируемых при осуществлении закупки, в том числе предусматривающих:

единый порядок ввода информации в единой информационной системе в сфере закупок;

формирование всех документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе, в электронной форме в структурированном виде с возможностью автоматического использования информации, уже размещенной в единой информационной системе в сфере закупок;

автоматизацию формирования протоколов, составляемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя), на основе данных единой информационной системы в сфере закупок.

Развитие функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок с учетом предлагаемых решений позволит:

осуществлять оценку степени достижения целей закупок и их обоснованности;

проводить аудит в сфере закупок посредством проверки, анализа и оценки информации об осуществляемых расходах на закупку, о планируемых к заключению, заключенных и исполненных контрактах;

устанавливать причины выявленных отклонений и недостатков и формировать предложения по их устранению;

осуществлять мониторинг цен при осуществлении закупок товаров, работ, услуг.

Обеспечение открытости закупок наряду с внедрением электронных процедур, развитием функциональных возможностей государственной информационной системы "Независимый регистратор" и единой информационной системы в сфере закупок предполагает:

постоянное взаимодействие с общественными организациями, заказчиками и уполномоченными органами (в том числе субъектов Российской Федерации);

создание библиотеки лучших региональных и отраслевых практик закупок;

внедрение методик оценки качества организации закупок;

изменение порядка осуществления и формирования ежегодных аналитических отчетов о проведении мониторинга закупок;

создание при Министерстве финансов Российской Федерации совета по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

При постоянном расширении объема и качества информации о функционировании и развитии контрактной системы должны быть реализованы взвешенные меры по ограничению доступа к информации о закупках в отдельных сферах путем размещения информации в реестре контрактов в непубличной части единой информационной системы в сфере закупок с обязательным размещением в ней всех контрактов, в том числе при закупках малого объема, а также закупках для нужд обороны и безопасности государства, за исключением закупок товаров, работ, услуг, составляющих государственную тайну, с обеспечением доступа контрольных органов в сфере закупок к информации, включенной в такой реестр.

Повышение эффективности противодействия коррупции в сфере закупок, помимо обеспечения полноты, доступности и прозрачности информации о закупках, перевода их в электронную форму, планируется обеспечить:

установлением обязанности члена комиссии заказчика по осуществлению закупок сообщать заказчику о возникновении конфликта интересов с определением объема сведений и порядка их представления заказчику, а также административной ответственности за неисполнение указанного требования;

уточнением единых требований к участникам закупки в части декларирования в заявке обязанности сообщать заказчику информацию о физическом лице, у которого может возникнуть конфликт интересов в связи с участием такого участника в закупке;

усилением контроля за деятельностью должностных лиц заказчика, направленного на выявление необоснованного начисления поставщику неустойки (штрафа, пени) или неправомерного расторжения контракта, в том числе в одностороннем порядке.

В целях реализации предложенных мер планируется внесение системных изменений в Федеральный закон о контрактной системе и (или) нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.

В дальнейшем необходимо исходить из стабилизации правового регулирования контрактной системы в сфере закупок с проработкой вопроса о целесообразности его кодификации. В случае принятия такого решения будет разработан кодекс государственных и муниципальных закупок, который объединит положения Федерального закона о контрактной системе, Федерального закона "О государственном оборонном заказе" и Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", а также ключевые положения нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, установив в общей части единые для сферы государственных и муниципальных закупок принципы и механизмы, а в специальных частях - особенности закупок в отдельных сферах.