VIII. Повышение эффективности и качества оказания государственных услуг в социальной сфере

В 2013 - 2018 годах в целях повышения эффективности и качества оказания государственных услуг, выполнения работ было обеспечено внедрение государственных заданий в качестве основного инструмента управления результатами деятельности государственных учреждений.

Государственное задание определяет требования к объему и качеству оказываемых государственных услуг, выполняемых работ, что позволяет использовать его в качестве инструмента планирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на оказание государственных услуг, выполнение работ.

В рамках доработки государственного задания как инструмента управления результатами:

упорядочены однотипные государственные услуги, работы (исходя из гарантий и обязательств государства сформированы общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных (муниципальных) услуг, оказываемых физическим лицам, а также федеральные и региональные перечни государственных (муниципальных) услуг, работ, в соответствии с которыми формируются государственные задания);

создана система нормативного финансирования государственных услуг, работ, основанная на нормировании в расчете на единицу услуги, работы, а не на одно учреждение.

Вместе с тем, несмотря на достигнутые результаты, а также на рост расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на социальную сферу почти в 3 раза за последние 15 лет, реформы, проводимые в целях совершенствования оказания государственных (муниципальных) услуг, в том числе в целях реализации Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", не дали ожидаемых результатов.

Нерешенным остается ряд вопросов, связанных с деятельностью государственных (муниципальных) учреждений.

Несмотря на значительные усилия, направленные на создание системы нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг, работ, все еще имеет место практика расчета объема финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг не на основе экономически обоснованных затрат, необходимых для оказания таких услуг в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, а исходя из объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на соответствующий финансовый год на указанные цели.

Деятельность по выполнению государственного задания в большей части направлена на выполнение количественных показателей при стандартных показателях качества. В связи с этим дополнительные усилия учреждений при прочих равных условиях направляются на развитие платной деятельности, а не на повышение ее качества при выполнении государственного задания.

Кроме того, складывается практика ограничения финансово-экономической самостоятельности учреждений со стороны органа-учредителя.

Так, зачастую вместо того, чтобы контролировать достижение показателей объема и качества оказания государственных услуг, учредитель осуществляет контроль за финансовыми потоками учреждения, несмотря на то что в соответствии с требованиями к формированию плана финансово-хозяйственной деятельности учреждение самостоятельно определяет направления использования средств субсидии на выполнение государственного задания в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности. Иными словами, средства субсидии на выполнение государственного задания не обязательно должны использоваться в строгом соответствии с теми направлениями (видами расходов) и объемами расходов, которые учитывались при расчете объема такой субсидии.

Отдельной проблемой, снижающей общую эффективность бюджетных расходов, является неэффективное использование имущественных комплексов учреждений. Отсутствие показателей эффективности использования имущества, закрепленного на праве оперативного управления за государственным (муниципальным) учреждением, вынуждает публично-правовые образования финансировать расходы учреждений на содержание неиспользуемого ими при выполнении государственного задания имущества.

Режим распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, не создает учреждению стимулов для эффективного использования государственного (муниципального) имущества (в том числе для модернизации основных средств).

Решением указанной проблемы может стать введение показателей эффективности использования имущества, закрепленного за государственным (муниципальным) учреждением на праве оперативного управления, с последующей реализацией права собственника имущества, предусмотренного статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, по изъятию излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества.

Препятствием для развития системы оказания государственных услуг является также имеющее место в ряде случаев распределение государственных заданий по государственным учреждениям административным методом (без должного учета объема и качества услуг).

В результате органы власти и созданные ими учреждения в большинстве случаев ориентированы на сохранение сложившихся объема и структуры расходов, не заинтересованы в повышении качества услуг и эффективности своей деятельности.

С другой стороны, в настоящее время активно развивается негосударственный некоммерческий сектор, в становлении которого и в вовлечении которого в сферу оказания государственных услуг в социальной сфере существует наибольший потенциал (на 1 января 2018 г. в Российской Федерации зарегистрировано более 223 тыс. некоммерческих организаций, из которых более 140 тыс. являются социально ориентированными некоммерческими организациями и в отличие от государственных учреждений способны аккумулировать ресурсы гражданского общества и финансовые средства, предоставленные из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивая доступность и качество оказания государственных услуг. Кроме того, такие организации более мобильны, то есть учитывают потребности и интересы потребителей услуг.

Проведенный анализ практики привлечения субъектами Российской Федерации негосударственных организаций в целях оказания государственных услуг показал, что практически все субъекты Российской Федерации имеют соответствующий опыт. В сфере социального обслуживания доступ негосударственных организаций к оказанию государственных услуг обеспечен во всех субъектах Российской Федерации, в сфере образования 44 субъекта Российской Федерации имеют опыт привлечения негосударственных организаций, в сфере спорта - 28 субъектов Российской Федерации, в сфере охраны здоровья, за исключением системы обязательного медицинского страхования, - 21 субъект Российской Федерации.

Вместе с тем процесс вовлечения некоммерческих организаций в сферу оказания государственных услуг также сталкивается с проблемами.

Так, проведение конкурсов только для негосударственных организаций, как это делается в настоящее время, ограничивает их участие в оказании государственных услуг и одновременно снижает стимулы для государственных учреждений бороться за потребителей и повышать качество оказываемых услуг. В то же время проведение совместных конкурсов с участием негосударственных организаций и государственных учреждений, большинство из которых объективно заинтересованы в прозрачном распределении бюджетных средств, будет способствовать повышению качества и доступности государственных услуг в социальной сфере.

Кроме того, субсидия некоммерческой организации, как правило, предоставляется в форме грантовой поддержки сроком на один год, поэтому договор с публично-правовым образованием на оказание услуг не имеет долгосрочного характера. В связи с этим стабильный процесс оказания услуг организовать сложно, поскольку у некоммерческой организации отсутствуют оборотные средства.

Также проблемой является наличие заведомо неравных условий для некоммерческих организаций и для государственных (муниципальных) учреждений:

во-первых, государственные (муниципальные) учреждения имеют налоговые льготы, поскольку в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах оказание государственных (муниципальных) услуг за счет субсидий на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания не является объектом налогообложения;

во-вторых, в силу положений гражданского законодательства Российской Федерации за государственными (муниципальными) учреждениями на праве оперативного управления закреплено государственное (муниципальное) имущество, содержание которого, в том числе капитальный ремонт и реконструкция, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета (затраты, связанные с содержанием указанного имущества, учитываются при определении размера субсидии на выполнение государственного задания).

Вместе с тем проблемой взаимодействия государства и негосударственного некоммерческого сектора является непрозрачность порядка определения размера субсидии (так, зачастую стоимость оказания государственной услуги государственным учреждением оказывается выше, чем стоимость оказания такой услуги негосударственной некоммерческой организацией), что не позволяет негосударственным организациям планировать свою деятельность и осуществлять вложения в объекты социальной инфраструктуры.

В связи с этим в целях обеспечения конкуренции на рынке государственных услуг необходимо:

утвердить экономически обоснованные нормативные затраты на оказание государственных услуг, работ;

упростить планирование деятельности государственных учреждений, расширив их самостоятельность;

обеспечить проведение инвентаризации государственного (муниципального) имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) учреждениями на праве оперативного управления, в целях выявления излишнего имущества;

установить показатели эффективности использования государственного (муниципального) имущества;

обеспечить внедрение новых подходов к организации оказания гарантированных государством услуг;

обеспечить возможность заключения долгосрочных соглашений в целях оказания государственных (муниципальных) услуг;

создать равные условия налогообложения при оказании государственных (муниципальных) услуг;

обеспечить возможность для негосударственных организаций использовать имущественные комплексы, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности, в целях оказания государственных (муниципальных) услуг.

Кроме того, должны быть определены инструменты для привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг.

Поэтапное распространение практики использования рыночно ориентированных, конкурентных способов оказания услуг за счет бюджетных средств как государственными, так и негосударственными организациями потребует следующих решений:

законодательное закрепление обязанности органов исполнительной власти, отвечающих за организацию оказания той или иной государственной услуги в социальной сфере, определять государственный социальный заказ - объем и качество конкретной государственной услуги в социальной сфере, что позволит аккумулировать данные об объеме государственных (муниципальных) услуг, гарантируемых государством за счет бюджетных средств, обеспечив для негосударственного сектора прогнозируемость и долгосрочный характер взаимоотношений с государством, а для потребителей услуг - прозрачность процесса организации оказания услуг;

установление исчерпывающего перечня способов выполнения государственного (муниципального) социального заказа, дающего возможность принимать управленческие решения при организации оказания государственных услуг:

через государственные (муниципальные) задания подведомственным учреждениям;

путем проведения конкурсов с участием как государственных (муниципальных) учреждений, так и негосударственных организаций, прежде всего социально ориентированных некоммерческих организаций;

в соответствии с сертификатами, дающими право гражданам самостоятельно выбрать организации, оказывающие им ту или иную услугу за счет бюджетных средств.

Каким способом выполнять государственный (муниципальный) социальный заказ, каждое публично-правовое образование будет решать самостоятельно в пределах общих для всех (рамочных) принципов и подходов, обеспечивающих единство правоприменительной практики на всей территории Российской Федерации.

В связи с этим для обеспечения справедливой конкуренции на рынке государственных услуг необходимо приступить к организации оказания государственных (муниципальных) услуг путем формирования и утверждения государственного социального заказа с 2020 года.

Кроме того, в сфере оказания государственных услуг должно получить развитие социальное предпринимательство.

Несмотря на то что многие объекты социальной инфраструктуры, такие, как объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта и социального обслуживания населения, могут являться объектами государственно-частного партнерства, за частными партнерами закрепляется обязанность только по созданию и эксплуатации соответствующих объектов.

Отсутствует регламентация возможности частного партнера оказывать государственные (муниципальные) услуги с использованием указанных объектов, а публичного партнера - финансировать оказание таких услуг, что является препятствием для заключения соответствующих соглашений. В связи с этим требуется внести изменения в законодательство Российской Федерации, обеспечивающие заключение договоров государственно-частного партнерства или концессионных соглашений как способа организации оказания государственных (муниципальных) услуг.

Наряду с развитием уже существующих форм государственно-частного партнерства в социальной сфере необходимо развивать новые механизмы, обеспечивающие соблюдение экономических интересов частного партнера.

В настоящее время основными инструментами финансирования социальных услуг являются субсидии, предоставляемые на возмещение затрат поставщиков. Длительные сроки выплаты негосударственным поставщикам средств, затраченных на оказание услуг, также являются барьером для участия представителей частного сектора в оказании государственных (муниципальных) услуг.

Новые инструменты финансирования государственных (муниципальных) услуг должны быть направлены на финансирование предстоящих расходов поставщиков услуг. Такие инструменты предполагают привлечение средств частных инвесторов на решение социальных задач, а средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации предоставляются только после достижения социально значимого эффекта. При этом поставщик услуг получает финансирование на реализацию проекта заблаговременно.

Публично-правовое образование будет определять:

размер возмещения за счет средств соответствующего бюджета затрат на реализацию проекта;

ожидаемые социальные эффекты и единицы их измерения;

требования к паспорту проекта.

Оператор социального проекта осуществляет расчет экономической составляющей (стоимость, окупаемость, доходность инвестора и др.), применяет один из финансовых механизмов сбора средств, предоставляемых инвесторами, проводит конкурентный отбор исполнителей услуг, готовит паспорт проекта, осуществляет расчеты с исполнителями услуг и инвесторами по завершении проекта.

При таком подходе инвесторы будут предоставлять средства оператору проекта и получать выплаты в случае достижения положительных результатов, а исполнители услуг - оказывать услуги целевой группе согласно требуемым показателям, представляя оперативную, ежеквартальную, ежегодную отчетность оператору и другим заинтересованным участникам в зависимости от схемы реализации проекта.

Внедрение новых инструментов целесообразно проводить после проведения пилотной апробации в ряде субъектов Российской Федерации по отдельным государственным (муниципальным) услугам и группам потребителей услуг, привлекая к этой апробации созданные в России институты развития.