IX. Обеспечение подотчетности (подконтрольности) бюджетных расходов

Необходимым условием повышения эффективности бюджетных расходов является обеспечение подотчетности (подконтрольности) бюджетных расходов, в связи с чем предполагается:

развитие методологии формирования информации по статистике государственных финансов;

совершенствование правил и процедур бухгалтерского учета и финансовой отчетности для организаций государственного сектора;

развитие системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

совершенствование организации внутреннего государственного финансового контроля;

обеспечение открытости бюджетного процесса и вовлечение в него институтов гражданского общества.

Активная деятельность по разработке методологии формирования информации по статистике государственных финансов ведется с 2016 года.

За истекший период Министерством финансов Российской Федерации разработаны и утверждены:

в целях обеспечения прозрачности (открытости) бюджетного процесса, доступности информации о государственных финансах широкому кругу пользователей, а также обеспечения межстранового сопоставления финансовых и экономических показателей - порядок формирования информации по статистике государственных финансов, которым установлены правила формирования информации по статистике государственных финансов, состав данных, используемых при формировании указанной информации и получаемых от респондентов, требований к этой информации и к составу респондентов;

в целях гармонизации классификации операций сектора государственного управления с требованиями международных стандартов по статистике государственных финансов и системы национальных счетов, а также установления единых требований к применению такого вида классификации для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности - порядок применения классификации операций сектора государственного управления.

Дальнейшее повышение качества данных макроэкономической статистики в Российской Федерации при формировании информации по статистике государственных финансов в соответствии с требованиями международных стандартов связано с расширением охвата сектора государственного управления, в том числе с формированием информационной базы и отбором юридических лиц, подлежащих включению в сектор государственного управления в соответствии с установленными критериями.

При этом важно обеспечить полный охват сектора государственного управления. Статистика, формируемая в отношении каждого уровня государственного управления, должна включать все единицы, которые составляют этот сектор.

Кроме того, наряду со статистикой по сектору государственного управления следует также формировать статистику по государственному сектору, оказывающему существенное влияние на налоговую и бюджетную политику.

Для эффективного анализа налоговой и бюджетной политики основные данные статистики государственных финансов должны способствовать идентификации, измерению, оценке воздействия на экономику и мониторингу мер государственной экономической политики и других видов деятельности.

В целях повышения качества данных и расширения охвата статистики государственных финансов Российской Федерации в 2019 - 2021 годах предусматривается:

обеспечение ведения перечня юридических лиц, включаемых в сектор государственных финансовых и нефинансовых корпораций, и формирование данных статистики государственных финансов по соответствующим подсекторам;

продолжение работы по гармонизации требований нормативных правовых актов по ведению бюджетного (бухгалтерского) учета, составлению бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности с требованиями международных стандартов по статистике государственных финансов (в том числе в части раскрытия информации по налоговым расходам, консолидируемым потокам и межсекторальным финансовым операциям);

обеспечение возможности использования Министерством финансов Российской Федерации и Федеральным казначейством информации из государственного информационного ресурса бухгалтерской (финансовой) отчетности.

В рамках развития системы методологии бухгалтерского учета в государственном секторе Министерством финансов Российской Федерации реализуется программа разработки федеральных стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора на соответствующие годы, включающая исчерпывающий перечень федеральных стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора, планируемых к разработке и поэтапному внедрению в практику применения в Российской Федерации.

В целях проведения экспертизы проектов федеральных и отраслевых стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора, обеспечения условий для единообразного их применения, а также для распространения передового опыта организации и ведения бухгалтерского (бюджетного) учета на базе совета по стандартам бухгалтерского учета образована комиссия по стандартам бухгалтерского учета для организаций государственного сектора.

Дальнейшая адаптация методологии бухгалтерского (бюджетного) учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности в секторе государственного управления к требованиям международных стандартов предусматривает:

продолжение работы по утверждению федеральных стандартов согласно программе разработки федеральных стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора на соответствующие годы;

разработку методических указаний по переходным положениям федеральных стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора при первом их применении, а также методических рекомендаций по применению федеральных стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора, планируемых к принятию в очередном отчетном году;

внесение изменений в нормативные правовые акты по бухгалтерскому (бюджетному) учету и бухгалтерской (финансовой) отчетности в части приведения в соответствие указанных актов с утвержденными федеральными стандартами.

Переход к применению федеральных стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора планируется завершить в 2021 году.

Кроме того, до настоящего времени остается не до конца урегулированным вопрос формирования консолидированной бухгалтерской (финансовой) отчетности по всем институциональным единицам государственного сектора, а также сегментной отчетности. Так, в периметр консолидации бухгалтерской (финансовой) отчетности сектора государственного управления не в полной мере включаются финансовые потоки, формируемые бюджетными и автономными учреждениями, а унитарные предприятия и хозяйствующие субъекты, созданные публично-правовыми образованиями, пока остаются за рамками консолидированной отчетности государственного сектора. Расширение периметра консолидации и объектов (состава) консолидируемых показателей (операций между организациями, входящими в один периметр) такой бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также формирование отчетности по сегментам позволят повысить полноту и достоверность консолидированной бухгалтерской (финансовой) отчетности, качество финансового анализа, мониторинга и управления государственными финансами.

Важным направлением развития системы бухгалтерского учета и отчетности в секторе государственного управления, наряду с совершенствованием ее методологии, является формирование и развитие новой учетно-технологической модели централизации (специализации) полномочий (функций) участников бюджетного процесса на площадках соответствующих центров компетенции.

Ожидаются следующие основные результаты применения такой модели:

снижение рисков недостоверности учетных данных посредством стандартизации, оптимизации и унификации процессов и процедур, а также повышение качества документирования информации об объектах учета и ведения учета, достоверности отчетности;

повышение прозрачности и подотчетности расходов, обеспечение уместности (релевантности) информации, содержащейся в бюджетной отчетности, получение сведений о финансовом положении участников бюджетного процесса по состоянию на любой определенный момент (наличие ресурсов нефинансовых и финансовых активов, обязательств, расчетов с дебиторами и кредиторами и др.);

сокращение расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на осуществление обеспечивающих бухгалтерских функций и оптимизация численности выполняющего эти функции персонала, что позволит перераспределять высвобождающиеся ресурсы на решение иных задач;

создание гибких и адаптивных информационных технологий, а также развитие электронного взаимодействия.

В целях создания новой учетно-технологической модели необходимо:

формирование единой методики документирования информации об объектах учета, регламентов осуществления учетных и отчетных процедур;

определение правил перевода процессов документирования информации об объектах учета в информационные системы;

формирование законодательной и иной нормативной правовой базы для обеспечения передачи функций по ведению учета и составлению отчетности центрам компетенции;

создание информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и программного обеспечения, отвечающего требованиям сформированной в рамках модели нормативной правовой базы.

Площадкой для отработки задач такой модели должен стать проект Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства по централизации (специализации) полномочий (функций) по ведению бюджетного учета и формированию отчетности путем передачи полномочий по ведению бюджетного учета, составлению бюджетной отчетности (консолидированной бюджетной отчетности), начислению и выплате заработной платы от федеральных органов исполнительной власти (подведомственных им учреждений) центру компетенции в лице Федерального казначейства, реализация которого началась с 2018 года.

С учетом наделения Федерального казначейства указанными полномочиями потребуется изменение подходов к его организационно-функциональной модели в части полномочий по санкционированию расходов и контролю в финансово-бюджетной сфере.

Результатами первого этапа внедрения систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита являются:

законодательное закрепление бюджетных полномочий главных администраторов бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля и аудита;

установление Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 193 "Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. N 89";

осуществление Министерством финансов Российской Федерации методического руководства по вопросам проведения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

наличие у главных администраторов бюджетных средств ведомственных правовых актов, регламентирующих организацию и осуществление внутреннего финансового контроля, а также структурных подразделений внутреннего финансового аудита.

Однако в настоящее время полноценному развитию внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита препятствуют:

избыточная формализация процедур контроля;

искусственное обособление контроля в рамках существующей управленческой структуры и формальный подход к его осуществлению, в результате чего выявляемые системные недостатки не устраняются, а сам внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит зачастую дублирует деятельность органов государственного финансового контроля;

нераспространение внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита на процедуры, осуществляемые в рамках исполнения полномочий финансового органа, получателя бюджетных средств, а также бюджетных и автономных учреждений;

недостаточное использование инструментов оценки бюджетных рисков и управления ими.

Основными задачами по развитию систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита на предстоящую перспективу являются:

автоматизация процедур внутреннего финансового контроля;

расширение сферы осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (неохваченные бюджетные полномочия);

разработка и внедрение единой системы обучения, повышения квалификации и сертификации сотрудников организаций государственного сектора в области управления бюджетными рисками и внутреннего финансового аудита;

формирование полноценных систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, предполагающих не только определение и проведение контрольных действий (проверок) в отношении бюджетных процедур с учетом оценки рисков, но и проведение системной работы по устранению причин и условий реализации рисков, приводящих к грубым нарушениям в финансово-бюджетной сфере и недостижению целевых значений показателей качества финансового менеджмента.

По результатам решения указанных задач и с учетом практики организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита отдельными участниками бюджетного процесса предлагается перейти от внутреннего финансового аудита к осуществлению полноценного внутреннего аудита, который обеспечивает:

охват всех аспектов деятельности организаций сектора государственного управления;

определение конкретных мер по повышению эффективности их деятельности во взаимосвязи с объемами бюджетных ассигнований, утвержденных в целях финансового обеспечения выполнения возложенных на них полномочий;

гармонизацию систем ведомственного контроля и контроля учредителя.

За последние годы предприняты значительные усилия по совершенствованию правовых и организационных основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля. Формирование нормативной правовой базы, регулирующей осуществление деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля, находится в завершающей стадии.

К числу основных проблем в сфере проведения внутреннего государственного финансового контроля относятся:

недостаточная правовая определенность сферы внутреннего государственного финансового контроля (формально за его рамками остаются полномочия по финансовому контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, контролю за использованием средств в сфере жилищно-коммунального хозяйства, не решаются вопросы дублирования контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, эффективного взаимодействия органов внутреннего государственного финансового контроля с ведомственными системами внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита);

недостаточный уровень кадрового обеспечения органов внутреннего государственного финансового контроля.

В рамках дальнейшего развития внутреннего государственного финансового контроля предстоит обеспечить:

развитие механизмов взаимного признания (непризнания) органами внешнего государственного финансового контроля и органами внутреннего государственного финансового контроля результатов контрольной деятельности этих органов;

постепенную переориентацию внутреннего государственного финансового контроля на упреждающий контроль с применением автоматизированных механизмов выявления признаков нарушений (это подразумевает кардинальное сокращение временного разрыва между моментом совершения нарушений и моментом их выявления, пресечения и устранения), а также информирования о них объектов контроля и контролирующих органов;

совершенствование риск-ориентированного подхода к планированию контрольной деятельности, в том числе обеспечение выбора интенсивности (формы, продолжительности, периодичности и направленности) проведения контрольных действий в зависимости от степени надежности (уровня рискоемкости) деятельности объекта контроля в финансово-бюджетной сфере и применения индикаторов уровня риска в их деятельности;

обеспечение непрерывного процесса систематизации, анализа, обработки и мониторинга результатов проводимых контрольных мероприятий, а также мониторинга своевременного устранения нарушений, выявленных в ходе проведенных контрольных мероприятий, и принятие объектами контроля мер, направленных на их недопущение впредь;

повышение степени участия главных распорядителей бюджетных средств, государственных заказчиков в системе внутреннего государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств, а также их взаимодействия с контрольно-надзорными органами;

взаимный обмен информацией о результатах контрольных мероприятий, проведенных органами финансового контроля, включая информацию о выявляемых рисках в финансово-бюджетной сфере, в том числе с использованием информационных систем;

единство подходов к управлению рисками в финансово-бюджетной сфере на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, в том числе с применением взаимосвязанных карт рисков органов государственного финансового контроля и ведомственного контроля (внутреннего финансового аудита) с организацией информационного обмена о результатах контрольной деятельности и выявляемых рисках в финансово-бюджетной сфере.

Открытость бюджетного процесса и вовлечение в него институтов гражданского общества способствуют повышению эффективности бюджетных расходов и соответствуют лучшей мировой практике.

Основными результатами ранее проведенной работы в области повышения открытости бюджетного процесса являются:

формирование и представление на постоянной основе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в понятной для граждан форме;

повышение бюджетной грамотности населения в Российской Федерации;

содействие представлению субъектами Российской Федерации в открытом доступе значительного объема бюджетных данных;

расширение охвата и развитие практик вовлечения граждан в бюджетный процесс (инициативного бюджетирования) в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

С 2014 года осуществляется информационное наполнение единого портала бюджетной системы Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - единый портал) как ключевого инструмента, обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного процесса и финансового состояния публично-правовых образований для общества, а также официального источника информации. Единый портал был введен в эксплуатацию в 2015 году, а начиная с 1 января 2018 г. информационное наполнение единого портала осуществляется и субъектами Российской Федерации.

В соответствии с требованиями статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечена возможность представления ряда документов и материалов, направляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (за исключением документов и сведений, отнесенных к государственной тайне либо носящих конфиденциальный характер), в электронном виде на едином портале. При этом на едином портале размещаются не только указанные документы и материалы, но и сам проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что обеспечивает полноту представления информации и удобство оперирования информацией в электронном виде. Сервисы единого портала также предоставляют возможность расширенной аналитической работы с информацией - формирование различных аналитических срезов информации и представление информации с использованием картографической основы и в графическом формате.

При планировании дальнейших шагов в области открытости бюджетного процесса и вовлечения в него институтов гражданского общества необходимо учитывать:

невысокую востребованность различными слоями населения открытых бюджетных данных, сопровождаемую постоянным повышением требований стандартов (рекомендаций) международных организаций;

слабую информированность граждан о наличии единого портала и его возможностях;

дефицит практической значимости для граждан инструментов и механизмов открытости деятельности органов государственной власти;

сложный формат представления целей, задач и результатов деятельности органов государственной власти (в том числе в сфере управления общественными финансами), препятствующий росту уровня интереса и доверия граждан к публикуемой информации;

отсутствие обратной связи с населением по вопросам управления общественными финансами;

отсутствие координации действий разных ведомств по внедрению механизмов вовлечения граждан в государственное (муниципальное) управление и решение вопросов социально-экономического развития территорий;

отсутствие комплексного правового регулирования инициативного бюджетирования в Российской Федерации;

недостаточно развитую информационную поддержку инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и, как следствие, недостаточную информированность граждан о реализации программ по инициативному бюджетированию.

В связи с этим для повышения открытости бюджетного процесса и дальнейшего вовлечения в него институтов гражданского общества необходимы:

развитие системы общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, положения которых затрагивают интересы граждан, изложение наиболее социально значимых проектов нормативных правовых актов в формате, понятном для широкой общественности;

обеспечение понятности для широкой общественности информации, публикуемой на официальных информационных ресурсах о результатах деятельности органов государственной власти, в том числе по управлению государственными финансами;

развитие системы публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об их исполнении, а также совершенствование механизмов рассмотрения и учета предложений граждан, высказанных при их проведении;

определение правовых основ инициативного бюджетирования и наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями по установлению особенностей реализации инициативного бюджетирования;

включение инициативного бюджетирования в состав возможных механизмов реализации различных мероприятий, направленных в том числе на развитие городской среды;

разработка методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и граждан по подготовке и реализации проектов инициативного бюджетирования;

обобщение и распространение лучших региональных (муниципальных) практик реализации проектов инициативного бюджетирования;

формирование и обеспечение свободного доступа к обучающим и информационным материалам по практикам инициативного бюджетирования для граждан - потенциальных участников этих практик и их организаторов, а также популяризация среди различных слоев населения знаний по бюджетной тематике и инструментов участия в управлении общественными финансами, а также популяризация общественного контроля.

Особое внимание необходимо уделить совершенствованию форматов представления бюджетов для граждан и отчетов о результатах исполнения бюджетов.

Совершенствование принципов представления информации предусматривает переход от размещения брошюр в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" к использованию возможностей единого портала как основного инструмента, обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с использованием современных интерактивных инструментов визуального представления информации. Для этого необходимо обеспечение постоянной актуализации информационного ресурса единого портала, наполнение его данными субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также популяризация информации, размещаемой на едином портале.