Раздел II. Порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов

В соответствии с пунктом 6 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования определяются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных актов.

Муниципальный акт должен соответствовать требованиям, предъявляемым не только к его содержанию, но и к порядку его принятия и официального опубликования (обнародования).

К основным стадиям деятельности по принятию муниципального акта относятся:

подготовка проекта муниципального акта (предпроектная работа);

внесение проекта на рассмотрение;

рассмотрение проекта, согласование доработанного проекта и принятие (издание) муниципального акта;

подписание и официальное опубликование (обнародование);

вступление в силу.

Помимо основных вышеперечисленных стадий принятия, могут быть предусмотрены дополнительные стадии:

проведение оценки регулирующего воздействия;

экспертная оценка проекта муниципального акта (правовая, антикоррупционная, финансово-экономическая, лингвистическая экспертизы);

проведение публичных слушаний по проекту муниципального акта;

общественное обсуждение проекта;

иные стадии.

Подготовленный проект муниципального акта, до внесения его на рассмотрение, проходит процедуру согласования.

Проекты муниципальных актов, принимаемых органами местного самоуправления, подлежат согласованию с заинтересованными структурными подразделениями этих органов, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством.

Если проект муниципального акта затрагивает сферу компетенции иных органов и организаций, а также если в нем содержатся положения, касающиеся этих органов и организаций, то такие проекты подлежат предварительному согласованию с ними.

Процедура согласования проекта муниципального акта определяется правовыми актами соответствующего органа местного самоуправления. Подготовленные и согласованные в установленном порядке проекты муниципальных актов визируются и передаются для принятия в соответствующие органы местного самоуправления.

Порядок внесения проектов муниципальных актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются муниципальным актом органа местного самоуправления, на рассмотрение которого вносятся указанные проекты (часть 2 статьи 46 Федерального закона N 131-ФЗ).

Проекты муниципальных актов вносятся на рассмотрение того органа или должностного лица муниципального образования, к компетенции которого относится принятие соответствующего правового акта.

Федеральным законом N 131-ФЗ установлен перечень субъектов правотворческой инициативы, которые могут вносить на рассмотрение проекты муниципальных актов: депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования (часть 1 статьи 46 Федерального закона N 131-ФЗ).

Также предусмотрены особенности внесения на рассмотрение отдельных проектов муниципальных актов. Например, муниципальные акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы муниципального образования или при наличии заключения указанного должностного лица (часть 12 статьи 35).

При внесении проекта муниципального акта на рассмотрение к нему обычно прилагается следующий (примерный) перечень документов:

сопроводительное письмо с указанием наименования проекта муниципального акта и субъекта права правотворческой инициативы или лица, уполномоченного представлять инициативную группу граждан при рассмотрении проекта;

заключение финансово-экономической экспертизы по вопросам, требующим необходимость ее проведения;

предварительные заключения правовой и антикоррупционной экспертиз проекта муниципального акта <12> при их наличии;

--------------------------------

<12> Порядок проведения правовой и антикоррупционной экспертиз устанавливается муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

пояснительная записка, в которой указываются: разработчики проекта; обоснование необходимости принятия муниципального акта; его цели и основные положения; финансово-экономическое обоснование муниципального акта; информация о муниципальных актах, которые необходимо принять, изменить или отменить в связи с принятием данного акта; предложения о разработке муниципальных актов, принятие которых необходимо для реализации данного проекта;

копия муниципального акта, в который предполагается внести изменения и (или) дополнения в связи с принятием проекта;

соответствующие приложения к проекту муниципального акта;

протокол публичных слушаний и заключение по результатам публичных слушаний (если проект муниципального акта в соответствии с законодательством был вынесен на публичные слушания);

материалы обсуждения проекта акта в средствах массовой информации (если проект подлежал обсуждению);

иные материалы, необходимые для обоснования вносимых предложений.

При внесении в представительный орган муниципального образования проекта решения о местном бюджете к нему прилагается перечень документов, установленный в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, регламентирующими порядок организации и осуществления бюджетного процесса.

По ряду проектов муниципальных актов в обязательном порядке проводятся публичные слушания в целях обсуждения с участием местных жителей проектов муниципальных актов по вопросам местного значения.

Порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам и вопросам, которые обязательном порядке выносятся на публичные слушания, определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

При этом частью 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ закреплен перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания; частью 5 статьи 28 определен перечень вопросов в области землепользования и градостроительного планирования, в отношении которых проводятся общественные обсуждения или публичные слушания. Порядок организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в отношении вопросов землепользования и градостроительного планирования определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

В целях выявления мнения граждан и его учета при принятии решений в муниципальных образованиях проводятся опросы граждан. Для обсуждения вопросов местного значения и в других случаях, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ и уставом муниципального образования, могут проводиться собрания (конференции) граждан.

Реализация права граждан на участие в решении вопросов местного значения и обеспечение доступа к информации о муниципальной правотворческой деятельности может обеспечиваться органами местного самоуправления путем опубликования (обнародования) проектов муниципальных актов, результатов проведенных экспертиз по данным проектам, материалов обсуждения и публичных слушаний, а также размещения данных документов на официальном сайте муниципального образования в сети интернет.

Федеральным законом N 131-ФЗ установлены требования об обязательном официальном опубликовании (обнародовании) проектов следующих муниципальных актов и иных необходимых материалов:

1) проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета (в случае невозможности опубликования органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями) (часть 6 статьи 52);

2) итоги голосования и принятое на местном референдуме решение (часть 6 статьи 22);

3) проект устава муниципального образования, проект муниципального акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении (часть 4 статьи 44);

4) результаты публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (часть 4 статьи 28);

5) итоги собрания граждан (часть 6 статьи 29);

6) итоги конференции граждан (собрания делегатов) (часть 3 статьи 30).

Порядок и сроки рассмотрения внесенных проектов муниципальных актов определяются органами местного самоуправления муниципального образования согласно действующему законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования и иным нормативным правовым актам муниципального образования.

Проекты муниципальных актов вносятся на рассмотрение того органа или должностного лица муниципального образования, к компетенции которого относится принятие соответствующего правового акта.

В соответствии со статей 2 и статьей 43 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные акты принимаются непосредственно населением муниципального образования (на местном референдуме, сходе граждан) либо органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления (представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией и иными органами и должностными лицами местного самоуправления, перечень которых определяется в уставах муниципальных образований).

Рассмотрение и принятие проектов муниципальных актов на местном референдуме, сходе граждан и внесенных в порядке реализации правотворческой инициативы граждан имеет свои особенности.

Проведение местного референдума основывается на положениях Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ), Федерального закона N 131-ФЗ, законов субъектов о местном самоуправлении, о выборах депутатов и выборных должностных лицах местного самоуправления, уставе муниципального образования.

Частью 3 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ закреплено, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. В соответствии с частью 4 статьи 12 установлено, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум, определяется частью 8 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ.

Порядок реализации гражданами инициативы проведения местного референдума урегулирован статьями 14, 15, 36 - 38 Федерального закона N 67-ФЗ.

Порядок проведения местного референдума закреплен в положениях статьи 22, 34, 45 Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона N 131-ФЗ принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Порядок проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования регламентируется статьей 34 Федерального закона N 131-ФЗ.

Правовую основу схода граждан составляют: Федеральный закон N 131-ФЗ (статьи 25, 25.1), конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ о сходах граждан, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и иные муниципальные акты.

Проект муниципального акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан в соответствии с частью 2 статьи 26 Федерального закона N 131-ФЗ, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

В случае если принятие муниципального акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан (часть 3 статьи 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок, правила, процедура, сроки подготовки и рассмотрения представительным органом муниципального образования проектов муниципальных актов устанавливаются Федеральным законом N 131-ФЗ, уставом муниципального образования, регламентом или иными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

По итогам рассмотрения проекта муниципального акта (статья 43 Федерального закона N 131-ФЗ), представительным органом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимаются решения:

устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;

об удалении главы муниципального образования в отставку;

по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Особенности рассмотрения отдельных проектов муниципальных актов предусмотрены Федеральным законом N 131-ФЗ.

Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются соответствующими органами местного самоуправления (в пределах компетенции) с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (часть 2 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ).

Устав муниципального образования и муниципальные акты о внесении изменений в устав принимаются представительным органом муниципального образования. В поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, устав и изменяющие его муниципальные акты принимаются населением непосредственно на сходе граждан.

Порядок принятия устава муниципального образования и муниципальных актов о внесении изменений и дополнений в устав установлен Федеральным законом N 131-ФЗ (статьи 28, 35, 44).

Изменения и дополнения в устав муниципального образования вносятся муниципальным актом, который может оформляться:

1) решением представительного органа (схода граждан) муниципального образования, подписанным его председателем и главой муниципального образования либо единолично главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа (схода граждан) муниципального образования;

2) отдельным нормативным правовым актом, принятым представительным органом (сходом граждан) и подписанным главой муниципального образования. В этом случае на данном правовом акте проставляются реквизиты решения представительного органа (схода граждан) о его принятии. Включение в такое решение представительного органа (схода граждан) переходных положений и (или) норм о вступлении в силу изменений и дополнений, вносимых в устав муниципального образования, не допускается.

Пример оформления муниципального правового акта о внесении изменений в устав, принятый решением представительного органа муниципального образования (пункт 1 части 8.1 статьи 44 Федерального закона 131-ФЗ):

--------------------------------

<13> В случаях если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования или возглавляет местную администрацию и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования подписывает все решения, принимаемые представительным органом муниципального образования, единолично.

<14> Наименование представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования указываются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

На практике встречаются случаи, когда внесение изменений в устав оформляется решением представительного органа муниципального образования с приложением. В этом случае в решении используется следующая формулировка: "внести в устав следующие изменения (прилагаются)". При этом изменения не включаются в текст решения, а приводятся в виде приложения к нему. Такое оформление изменений в устав является единым актом.

Внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования может оформляться также решением, которым принимается (утверждается) отдельный муниципальный правовой акт (пункт 2 части 8.1 статьи 44 Федерального закона 131-ФЗ):

Пример оформления отдельного муниципального правового акта о внесении изменения в устав муниципального образования:

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования (отлагательное вето).

В этом случае указанный нормативный правовой акт возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

Отлагательное вето главы муниципального образования может быть преодолено представительным органом муниципального образования, если при повторном голосовании указанный акт будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинство от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и обнародовать муниципальный акт.

В случае если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то решение о принятии муниципального акта о внесении изменений в устав муниципального образования подписывается главой муниципального образования.

Муниципальный акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, как и устав муниципального образования, подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.

В соответствии с частью 5 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Датой принятия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, в том числе устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений, является дата решения представительного органа муниципального образования о принятии муниципального акта, устава муниципального образования и муниципального акта о внесении в него изменений и дополнений. Датой подписания устава муниципального образования, муниципального акта о внесении в него изменений и дополнений, иного нормативного правового акта представительного органа муниципального образования является дата его подписания главой муниципального образования или лицом, исполняющим полномочия главы муниципального образования.

Датой издания правового акта председателя представительного органа муниципального образования считается день его подписания председателем данного органа.