МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

СТАТЕЙ 15, 16 И 1069 ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ, ПУНКТА 4 СТАТЬИ 242.2 БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЧАСТИ 10 СТАТЬИ 85 ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ

АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ВЕРХНЯЯ ПЫШМА

Будучи согласен с выводом, содержащимся в пункте 1 резолютивной части Постановления, не могу согласиться с формулировкой пункта 2, в котором федеральному законодателю предписывается урегулировать вопрос о распределении между уровнями (органами) публичной власти обязанностей по возмещению гражданами - при условии их добросовестности, разумности и осмотрительности - ущерба в случае сноса построек, как самовольных, возведенных в нарушение установленных требований на участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для садоводства и расположенном в охранной зоне газопровода.

Я согласен с тем, что нельзя возлагать исключительно на муниципальное образование обязанность возместить ущерб, возникший у гражданина - собственника строений на земельном участке под садоводство. Вместе с тем, будучи не согласным с аргументацией, содержащейся в Постановлении, заявляю о своем мнении.

По результатам "Прямой линии с Владимиром Путиным" Правительством Российской Федерации в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территорий". Законопроект призван урегулировать вопросы статуса минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта, а также вопросы возмещения правообладателям объектов недвижимого имущества, не являющихся самовольными постройками, созданных в границах зон с особыми условиями использования территории, установленными после 1 марта 2018 года. При этом законопроект не содержал нормы о распределении риска, возникающего у добросовестного застройщика, имеющего строения, находящиеся в "старых" зонах с особыми условиями использования, которые фактически сложились до 1 марта 2018 года. В этом и состоят причины возникшего конституционно-правового спора.

Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ в Земельный кодекс Российской Федерации введена глава XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий" (ЗОУИТ). Этим же законом введена статья 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации "Особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий".

Статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации "Самовольная постройка" (пункты 2, 3.1, 3.2, 4) изложена законодателем в новой редакции (Федеральный закон от 3 августа 2018 года N 339-ФЗ).

До внесения этих изменений, когда отсутствовал перечень ЗОУИТ, судебная практика, касающаяся нарушения требований о соблюдении минимальных расстояний от строений до магистральных газопроводов, сформировалась таким образом, что суды в большинстве случаев удовлетворяли требования организаций, входящих в холдинг "Газпром", о признании построек самовольными (см.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года по делу N 309-ЭС16-5381).

Основной причиной нарушений установленных в строительных нормах и правилах ограничений являлось отсутствие сведений о границах соответствующих зон отчуждений в ЕГРН, из-за чего собственники строений, а также уполномоченные на выдачу разрешительной документации на строительство органы государственной власти не имели необходимых сведений.

В отсутствие норм о регистрации зон отчуждения, а также иных законоположений сложилась практика судов, возлагающая все риски, связанные со строительством в зонах отчуждения, на собственников, что, очевидно, трудно признать справедливым.

Новые нормы Земельного кодекса Российской Федерации о ЗОУИТ, дополнения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации снижают риски собственников строений, находящихся в зонах отчуждения.

Однако, к сожалению, законодатель установил, что обязанность уполномоченных органов власти по направлению сведений об установлении ЗОУИТ и ее границах органу местного самоуправления и обязанность органа регистрации уведомить правообладателей земельных участков о внесении сведений о ЗОУИТ в ЕГРН установлены только лишь к зонам, которые будут созданы после вступления соответствующих положений Земельного кодекса Российской Федерации в силу.

Что же касается уже существующей ЗОУИТ, то какие-либо гарантии или обязательства регистрирующих органов по информированию правообладателей или по внесению сведений в ЕГРН законом не предусмотрены, т.е. существует правовое регулирование ex ante, но отсутствует регулирование ex post. Отсутствие норм ex post регулирования и является причиной спора, возникшего и при рассмотрении первого дела, в рамках которого к гражданину Рязанову был предъявлен иск о сносе строений как самовольно построенных, так и второго дела, в рамках которого гражданин Рязанов предъявил иск о возмещении ущерба к городскому образованию Верхняя Пышма, который был удовлетворен, что и явилось причиной обращения муниципального образования в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушением его конституционных прав комплексом нормативных положений, содержащихся в статьях 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". В деле заявителя проявляет себя своего рода трансмиссия правоприменительных судебных решений. Вопрос, который был предметом судебных разбирательств в делах по иску ООО "Газпромтрансгаз Екатеринбург", относится прежде всего к сфере земельного и гражданского законодательства, а не законодательства о местном самоуправлении.

В качестве основного правового вопроса МО "Верхняя Пышма" указывает на отсутствие в оспоренных положениях нормативных предпосылок для возложения на него финансовых обязательств по возмещению гражданам убытков, причиненных незаконными решениями местных органов государственной власти РСФСР, поскольку в федеральном законодательстве не предусмотрены институты правопреемства по долгам местных органов государственной власти РСФСР и муниципальным образованиям не переданы соответствующие государственные полномочия.

В соответствии с частью 10 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований с даты, начиная с которой они приступают к исполнению полномочий в соответствии с частью 4 статьи 84, являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления, а имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом.

Данная норма применена ошибочно. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации о допустимости жалоб, если конституционные права заявителя нарушены неправильным применением закона, то они подлежат восстановлению иным судом, а жалоба признается недопустимой (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 1999 года N 111-О).

Кировский районный суд г. Екатеринбурга в деле заявителя не нашел оснований для привлечения к солидарной ответственности в качестве лиц, совместно причинивших вред, на основании статьи 1080 Гражданского кодекса Российской Федерации федеральных органов государственной власти (орган госрегистрации прав), органов власти субъекта Российской Федерации (органы земельного контроля), собственника газораспределительной сети (ПАО "Газпром") и организации, эксплуатирующей магистральный газопровод (ООО "Газпромтрансгаз Екатеринбург"), и органов местного самоуправления.

Как уже отмечалось выше, в настоящее время после внесения изменений в земельное и гражданское законодательство появилась система компенсации ущерба, причиняемого добросовестным собственникам земельных участков и строений, находящихся в зоне отчуждения.

Введенная Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ статья 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующая особенность возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением и изменением ЗОУИТ, находится в системной связи с ранее уже существовавшей статьей 57 Земельного кодекса Российской Федерации, в которой предусматривается общий порядок возмещения убытков, в том числе и в случаях публичных ограничений прав собственников земельных участков, а также правообладателей расположенных на них объектов недвижимости. В частности, согласно пункту 1 указанной статьи возмещению подлежат в полном объеме убытки, причиненные ограничением прав собственников и правообладателей.

Учитывая общий характер данной нормы, в пункте 3 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации конкретизируется, что обязанность по возмещению убытков возлагается на лицо, которое причинило убытки, либо на лиц, в чьих интересах произошло действие, повлекшее причинение вреда.

В настоящее время в пункте 12 статьи 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации возмещение убытков, а также снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, приведение их параметров и (или) разрешенного использования (назначения), разрешенного использования земельных участков в соответствие с установленными в границах ЗОУИТ ограничениями использования земельных участков осуществляется на основании соглашения о возмещении убытков, заключаемого лицами, указанными в пункте 2 статьи 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации и в пунктах 8 и 9 данной статьи, правообладателями зданий, сооружений, застройщиками, органами государственной власти, органами местного самоуправления либо на основании решения суда.

При этом требования о возмещении убытков и положения пункта 13 статьи 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации не применяются в отношении зон с особыми условиями использования территорий, которые и границы которых установлены до 4 августа 2018 года.

Созданная законодателем система компенсации собственникам недвижимости приобрела черты, позволяющие предположить, что это новая система распределения ущерба, основанная на началах риска, а не на началах вины. Новелла земельного и гражданского законодательства, таким образом, основывается не на статье 16, а на статье 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этой статье предусмотрена компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления. Само по себе изменение ограничений при установлении зоны с особыми условиями использования является вполне правомерным. Старение, длительная эксплуатация газопроводов повышает риск аварии и причинения вреда имуществу и даже жизни собственников земельных участков и строений. Именно поэтому строительные нормы и правила эксплуатации газопроводов постоянно вводили все более строгие ограничения, расстояние до газопровода от строения увеличилось с 75 метров до 150 метров в действующих СНИПах и Правилах охраны магистральных газопроводов.

Распределение рисков, возникающих в имущественной сфере, добросовестных собственников строений, находящихся в охранной зоне газопроводов, осуществляется не в порядке гражданско-правовой деликтной ответственности, поскольку компенсация выплачивается за правомерные действия органов публичной власти. Эта новая система компенсации уже получила конституционно-правовую апробацию в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 13-П.

Прежняя редакция статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации также предусматривала возможность возмещения убытков в связи с введением или изменением ограничений прав собственности собственников земельных участков. Однако судебная практика по взысканию убытков (ущерба) носила единичный характер. Как правило, суды исходили из того, что возмещение убытков (взыскание ущерба) является мерой гражданско-правовой ответственности, ввиду чего лицо, требующее возмещения убытков, должно было доказывать наличие вины.

Резюмируя, приходится констатировать, что возникла сложная правоприменительная ситуация, причиной которой является трансмиссия, под которой я понимаю случай, когда применение норм, заявленных для конституционного контроля (примененных в деле заявителя), производно от правоприменительных норм земельного и гражданского законодательства, примененных в деле по иску структур "Газпром" к гражданину Рязанову (в первом деле). Соответственно, пересмотр решения суда по второму делу находится в зависимости от решения по первому делу.

Ошибочное правоприменение как в первом, так и во втором деле спровоцировано противоречивым и неопределенным гражданским и земельным законодательством, которое в настоящее время избавлено от имеющихся недостатков, правда, не полностью. Поэтому проблема, о которой пишет заявитель в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации, вовсе не в правопреемстве гражданско-правовой деликтной ответственности между местными органами государственной власти в РСФСР и органами местного самоуправления, а в необходимости применения новых правовых конструкций, предусматривающих справедливое распределение рисков собственников земельных участков и строений, находящихся в "старых" зонах с особыми условиями использования территорий, либо в придании уже имеющимся нормам земельного законодательства обратной силы, либо в создании сходных с ними правовых норм.