Практика применения бюджетного законодательства

33. Само по себе исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств не может служить законным основанием для отказа в предоставлении субсидий, если обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством.

Общество оказало услуги по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов ряду пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги.

На этом основании общество направило в агентство воздушного транспорта (далее - агентство) заявление о предоставлении субсидии в размере стоимости оказанных услуг. Агентство отказало в предоставлении субсидии в связи с исчерпанием лимитов бюджетных ассигнований, доведенных ему на цели предоставления субсидий.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании отказа агентства в предоставлении субсидии незаконным.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями суда апелляционной инстанции и арбитражного суда округа, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды исходили из того, что исчерпание лимитов бюджетных ассигнований, предоставленных главному распорядителю, обеспечивающему принятие и исполнение бюджетных обязательств по выплате спорной субсидии, является самостоятельным основанием для отказа в ее предоставлении, поскольку агентство вправе принимать бюджетные обязательства исключительно в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила названные судебные акты и удовлетворила заявленные требования, указав следующее.

Исходя из взаимосвязанных положений ст. 69 и 78 БК РФ субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами.

По смыслу приведенных положений законодательства использование юридической конструкции субсидий позволяет государству оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публично значимых задач. При этом природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств.

Однако в отличие от субсидий стимулирующего характера в случаях, когда обязательность компенсации затрат (неполученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.

Согласно п. 3 ст. 69 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) на Правительство Российской Федерации возложена обязанность установить порядок возмещения расходов на аэронавигационное обслуживание, обеспечение полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за аэронавигационное обслуживание и обеспечение полетов воздушных судов.

Во исполнение данной нормы закона Правительство Российской Федерации установило, что субсидии предоставляются единовременно в порядке очередности поступления от организаций заявлений о предоставлении субсидии в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке Федеральному агентству воздушного транспорта (пп. 3 и 6 Правил предоставления субсидий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 г. N 37, далее - Правила).

В то же время Правила не предусматривали такого основания для отказа в удовлетворении заявления лица, обратившегося за получением субсидии, как исчерпание выделенных на эти цели бюджетных ассигнований.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2018 г. N 32-П положения п. 3 ст. 69 ВК РФ и пп. 3 и 6 Правил признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (чч. 1 и 2), 34 (ч. 1), 35 (ч. 1) и 55 (ч. 3) в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ими не обеспечивается определенность условий возмещения юридическим лицам за счет средств федерального бюджета расходов на предоставление услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги, в случае исчерпания доведенных лимитов бюджетных обязательств на возмещение недополученных доходов от предоставления соответствующих услуг и при отказе уполномоченного государственного органа в предоставлении субсидии по этой причине.

Следовательно, само по себе исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств не могло служить законным основанием для отказа в предоставлении субсидии обществу, поскольку возможность такого отказа с учетом природы рассматриваемой субсидии не вытекает из положений ст. 69 и 78 БК РФ и не предусмотрена Правилами.

Вопреки выводам судов, исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств в ситуации, когда осуществление соответствующих выплат из бюджета является обязанностью публично-правового образования, является не основанием для отказа в осуществлении таких выплат, а обязывает главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств использовать предусмотренные п. 6 ч. 1 ст. 158 БК РФ полномочия по изменению лимитов текущего финансового года и формированию лимитов в достаточном размере на очередной финансовый год.

В данном случае, отказав в предоставлении субсидии по мотиву исчерпания выделенных лимитов бюджетных обязательств, агентство, по существу, лишило общество права на возмещение стоимости оказанных услуг. В результате общество вынуждено нести бремя частичного финансирования мероприятий, связанных с обеспечением полетов воздушных судов, в рамках выполнения ими государственных задач без какого-либо возмещения понесенных затрат. Однако в силу изложенного выше государство не вправе в одностороннем порядке отказываться от установленной законом обязанности.

Кроме того, вопреки положениям ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, общество было поставлено в неравное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими оказание таких же услуг и получивших возмещение их стоимости из федерального бюджета, при том что обстоятельств, которые бы свидетельствовали о нарушении обществом порядка предоставления субсидии, установленного Правительством Российской Федерации, суды не установили.

Определение N 305-ЭС18-17266