Решение Верховного Суда РФ от 19.08.2019 N АКПИ19-460 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим письма МВД России от 03.04.2013 N 1/2927>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.Д. о признании недействующим письма Министерства внутренних дел Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 1/2927 и приложения к нему,

установил:

3 апреля 2013 г. Министерством внутренних дел Российской Федерации (далее также - МВД России) издано письмо N 1/2927 "О направлении Методических рекомендаций" (далее - Письмо), в приложении к которому приведены Методические рекомендации по применению Правил возмещения сотрудником органов внутренних дел Российской Федерации затрат на обучение в образовательном учреждении высшего профессионального образования или научно-исследовательском учреждении Министерства внутренних дел Российской Федерации в случае расторжения с ним контракта о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации и увольнения со службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 1465 (далее - Методические рекомендации, Правила соответственно).

С.Д. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Письма и направленных им Методических рекомендаций, ссылаясь на то, что они являются нормативным правовым актом, так как содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и урегулирование общественных отношений в сфере возмещения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации (гражданами) затрат на обучение в образовательном учреждении высшего профессионального образования; изданы с нарушением порядка его принятия и опубликования; противоречат статье 310 Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельным положениям Правил; а также нарушают права и законные интересы административного истца. В обоснование своего требования административный истец указывает, что оспариваемый акт применен к нему Владивостокским филиалом Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования "Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации" (далее - Институт). По его мнению, законодательство о возмещении затрат на обучение сотрудников органов внутренних дел в образовательных учреждениях МВД России не распространяется на сотрудников (граждан), поступивших на обучение в 2012 г., и действует в отношении тех сотрудников, которые поступили на обучение после вступления в законную силу Правил, то есть с 14 января 2013 г., но пункт 3 Методических рекомендаций незаконно допускает применение Правил к таким сотрудникам с 1 января 2012 г.

В письменных возражениях МВД России указало, что Письмо и направленные им Методические рекомендации носят организационный характер, не имеют нормативных свойств, не противоречат действующему законодательству Российской Федерации, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца. Кроме того, Письмом МВД России от 28 июня 2019 г. N 1/7050 оспариваемое письмо и направленные им Методические рекомендации признаны недействующими.

С.Д. и его представитель С.А. в судебное заседание, о времени и месте которого извещены надлежащим образом, не явились, подали заявление о рассмотрении дела в их отсутствие.

В судебном заседании представитель Министерства внутренних дел Российской Федерации С.Ю. возражала против удовлетворения административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, просило рассмотреть административное дело в отсутствие своего представителя.

Обсудив доводы административного истца С.Д., выслушав возражения представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации С.Ю., проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. N 699, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел.

В силу подпунктов 6 и 68 пункта 11 приведенного положения МВД России реализует следующие полномочия: обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в сфере внутренних дел, а также анализ оперативной обстановки, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов внутренних дел; организует кадровое обеспечение системы МВД России, в том числе подготовку кадров путем реализации основных и дополнительных профессиональных образовательных программ и основных программ профессионального обучения в федеральных государственных организациях, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении МВД России; организует дополнительное профессиональное образование сотрудников органов внутренних дел, включенных в список кадрового резерва МВД России; обеспечивает в соответствии с международными договорами Российской Федерации подготовку кадров для правоохранительных органов иностранных государств.

Методические рекомендации, согласно их содержанию, описывают методику возмещения денежных средств, затраченных на обучение сотрудников органов внутренних дел в образовательных учреждениях высшего профессионального образования или научно-исследовательских учреждениях МВД России, в соответствии с частью 14 статьи 76 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Правилами; они разработаны в целях установления единого порядка применения Правил и направлены на оказание содействия и методическое обеспечение при их применении, не изменяют требования действующего законодательства.

Анализ Методических рекомендаций, включая положения, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, позволяет сделать вывод, что они, по сути, воспроизводят положения названного федерального закона и Правил, изложены как пособие, имеют организационный характер и не содержат правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Таким образом, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, Методические рекомендации не подлежали государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, их издание не требовало официального опубликования. В связи с этим доводы административного истца о нарушении процедуры принятия и опубликования данного акта являются неправильными и подлежат отклонению.

Факт указания Методических рекомендаций в тексте письма Института от 26 ноября 2016 г. N 14/223, которым С.Д. проинформирован о наличии у него обязанности по возмещению денежных средств, затраченных на его обучение, в соответствии с Правилами, не наделяет их свойствами нормативного правового акта.

Вопреки утверждениям административного истца пункт 3 Методических рекомендаций, в котором во взаимосвязи с пунктами 1 и 2 этого же акта указано, что предусмотренная федеральным законом для определенных случаев обязанность возмещения средств федерального бюджета, затраченных на обучение сотрудника в образовательном учреждении высшего профессионального образования, адъюнктуре образовательного или научного учреждения, распространяется на сотрудников (граждан), поступивших на обучение в образовательные учреждения высшего профессионального образования, в адъюнктуры образовательных или научных учреждений, начиная с 1 января 2012 года, соответствует действующему законодательству и не может нарушать прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте.

Отношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел, регулируются Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который вступил в силу с 1 января 2012 г. (часть 1 статьи 2, статья 98).

Частью 14 статьи 76 поименованного закона предусмотрено, что в случае расторжения контракта и увольнения сотрудника органов внутренних дел по основанию, предусмотренному пунктом 2, 5, 6, 7, 10, 13, 14, 15 или 20 части 2 либо пунктом 4, 5, 7, 9 или 13 части 3 статьи 82 этого федерального закона, в период обучения в образовательной организации высшего образования или научной организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или в течение срока, предусмотренного пунктом 3 части 3 статьи 23 данного федерального закона и пунктом 7 части 12 названной статьи, указанный сотрудник возмещает федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел затраты на обучение в порядке и размерах, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований приведенного федерального закона Правительство Российской Федерации утвердило Правила, определяющие механизм возмещения сотрудником органов внутренних дел Российской Федерации, с которым расторгнут контракт о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации и который уволен со службы в органах внутренних дел Российской Федерации, затрат на обучение в образовательной организации высшего образования МВД России по образовательным программам высшего образования или среднего профессионального образования, в адъюнктуре образовательной или научной организации МВД России и порядок исчисления их размера. Данный нормативный правовой акт вступил в силу 15 января 2013 г.

Исходя из приведенных выше законоположений обязанность сотрудника по возмещению затрат на обучение, предусмотренная частью 14 статьи 76 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", возникла с 1 января 2012 г., а не, как ошибочно полагает административный истец, со дня вступления в силу Правил.

Обозначенная дата возникновения обязанности возмещения средств федерального бюджета, затраченных на обучение сотрудника, правильно отмечена в пункте 3 Методических рекомендаций.

Довод С.Д. о том, что пункт 3 Методических рекомендаций противоречит пункту 12 Правил, так как, по его мнению, отменяет обязательность включения в контракт размера средств федерального бюджета, затрачиваемых на обучение сотрудника в высшем профессиональном образовательном учреждении, является несостоятельным, поскольку указанный пункт подобных положений не содержит.

В пункте 11 Правил приведена формула расчета размера средств федерального бюджета, затрачиваемых на весь период обучения сотрудника в образовательной организации высшего образования, который подлежит включению в контракт: РЗС = СВС₁ x S, где СВС₁, - фиксированное значение суммы затрачиваемых средств федерального бюджета на 1 единицу переменного состава в год (рублей); S - срок получения высшего образования или среднего профессионального образования (количество полных лет и месяцев, приведенных к году). Аналогичная формула воспроизведена в пункте 11 Методических рекомендаций.

Согласно пункту 12 Правил размер средств федерального бюджета, подлежащих возмещению сотрудниками, обучавшимися в образовательных организациях высшего образования, определяется по трем различным формулам - отдельно для сотрудников, с которыми расторгнут контракт и которые уволены в период обучения (подпункт "а"), для сотрудников, окончивших образовательную организацию высшего образования, с которыми расторгнут контракт и которые уволены в течение 5 лет по окончании срока обучения (подпункт "б"), для сотрудников, которые отчислены не ранее чем с 3-го курса по основаниям, не препятствующим прохождению службы в органах внутренних дел, с которыми расторгнут контракт и которые уволены в течение 3 лет после отчисления (подпункт "в"). При этом учет размера средств федерального бюджета, затрачиваемых на весь период обучения сотрудника в образовательной организации высшего образования, который подлежит включению в контракт, согласно содержанию формул предусмотрен в отношении сотрудников, указанных в подпункте "б" пункта 12 Правил.

Методические рекомендации не содержат указания на иной порядок учета размера средств федерального бюджета, затрачиваемых на весь период обучения сотрудника в образовательной организации высшего образования, который подлежит включению в контракт.

Ссылка административного истца на противоречие пункта 3 Методических рекомендаций статье 310 Гражданского кодекса Российской Федерации лишена правовых оснований, так как ни этот, ни иные пункты оспариваемого акта не содержат положений об одностороннем отказе от исполнения обязательства и одностороннем изменении его условий, в том числе относительно изменения размера средств федерального бюджета, затрачиваемых на обучение сотрудника (гражданина).

Таким образом, оспариваемое письмо и приложение к нему не содержат новых общеобязательных правил, отличных от содержания федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации, не имеют в своем содержании разъяснений, изменяющих предусмотренную федеральным законом обязанность по возмещению федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел затрат на обучение в порядке и размерах, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Кроме того, согласно письму Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28 июня 2019 г. N 1/7050, направленному в адрес руководителей (начальников) подразделений центрального аппарата МВД России, территориальных органов МВД России, образовательных научных и иных организаций и подразделений системы МВД России, Письмо и направленные им Методические рекомендации признаны недействующими. Такое решение принято, как следует из объяснений представителя МВД России, в судебном заседании, вследствие установления на практике единого порядка применения Правил в их действующей редакции.

Как следует из представленных дополнительных письменных объяснений административного истца и приложенных к нему материалов, нарушение своих прав он связывает с фактом распространения на него действия положений части 14 статьи 76 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Правил, которые были применены в отношении его судебной коллегией по гражданским делам Приморского краевого суда (апелляционное определение от 29 января 2019 г.). Вместе с тем из содержания судебного постановления следует, что правовым основанием для удовлетворения в части исковых требований Института к С.Д., касающихся взыскания расходов на обучение, явились положения упомянутого выше федерального закона и Правил, на соответствие требованиям которых был проверен представленный истцом по такому делу расчет (стр. 8). При этом имевшее место упоминание в тексте апелляционного определения Методических рекомендаций, по сути, носит факультативный характер, не влияющий на основные выводы суда, правовая оценка которых применительно к установленным и доказанным обстоятельствам может быть дана исключительно в предусмотренных Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации процедурах обжалования апелляционного определения.

При указанных обстоятельствах оснований для удовлетворения административного иска, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления С.Д. о признании недействующим письма Министерства внутренних дел Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 1/2927 и приложения к нему отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации

Ю.Г.ИВАНЕНКО