Практика применения административного законодательства и положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

46. Выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" сама по себе не влечет признания его недействительным, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках административного расследования.

В рамках производства по делу об административном правонарушении в отношении общества административным органом было назначено проведение административного расследования, в ходе которого выявлены многочисленные факты нарушения санитарно-эпидемиологических (гигиенических) требований к устройству, оборудованию, содержанию и режиму работы прачечной. Обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании предписания административного органа незаконным.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями суда апелляционной инстанции и арбитражного суда округа, заявленные требования общества удовлетворены.

Суды трех инстанций, признавая незаконным данное предписание и удовлетворяя требования общества, исходили из того, что в силу п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) предписания об устранении выявленных нарушений могут выдаваться контролирующими органами только по результатам проведения проверок, регламентированных данным законом. В свою очередь, КоАП РФ не предусматривает возможность выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений по результатам административного расследования.

На этом основании суды заключили, что выдача оспариваемого предписания по результатам административного расследования вне процедуры проведения проверки, проведенной по правилам Федерального закона N 294-ФЗ, является грубым нарушением законодательства и влечет признание оспариваемого ненормативного правового акта недействительным.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила принятые судебные акты и отказала в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

С учетом положений ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 и ч. 2 ст. 45 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, при рассмотрении в порядке, определенном гл. 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ осуществляет проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливая соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяя, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность.

На основании п. 4 ст. 44 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.

Как указано в п. 2 ст. 50 Федерального закона N 52-ФЗ, при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.

Анализ названных законоположений свидетельствует о том, что применение такой меры, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, связано с реализацией публично-значимой цели охраны здоровья населения и среды обитания, и обусловлено выявлением фактов соответствующих нарушений хозяйствующими субъектами.

Наличие выявленных административным органом нарушений гигиенических требований при организации работы прачечной обществом, по существу, не оспаривалось, равно как не оспаривался заявителем и тот факт, что допущенные им нарушения могут повлечь наступление неблагоприятных последствий для здоровья людей, потребляющих услуги прачечной, - персонала и граждан, находящихся на лечении в медицинском учреждении.

Позиция общества сводилась к необходимости его освобождения от обязанности по устранению имеющихся нарушений только по той причине, что оспариваемое предписание вынесено на основании документов, собранных контролирующим органом в рамках административного расследования по делу об административном правонарушении, без проведения отдельной проверки в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ.

Вместе с тем, соглашаясь с данным доводом общества, суды не приняли во внимание, что ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ установлено исключение из общего правила о вынесении предписаний по результатам проверок для тех случаев, когда факты допущенных нарушений достоверно установлены в рамках иной законной процедуры - при производстве по делу об административном правонарушении.

Статья 50 Федерального закона N 52-ФЗ, наделяя контролирующие органы полномочием по вынесению предписаний об устранении нарушений санитарного законодательства, также не содержит положений, исключающих возможность вынесения предписаний, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках административного расследования.

Иное означало бы, что контролирующий орган должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея возможности принять установленные законом меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения предписания. Однако такой подход не отвечает цели принятия Федерального закона N 294-ФЗ, состоящей в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не в освобождении хозяйствующих субъектов от устранения действительно допущенных ими нарушений, в особенности затрагивающих здоровье населения и благополучие среды обитания.

При этом судами не установлены обстоятельства, которые бы указывали на то, что административный орган не обеспечил реализацию права общества на защиту в рамках производства по делу об административном правонарушении, равно как и признаки уклонения контрольно-надзорного органа от проведения проверки путем назначения административного расследования. Ссылаясь на необходимость проведения отдельной проверки, общество не приводило доводы о невозможности до получения предписания уяснить существо нарушений и подтверждающих их доказательств, о наличии у него объяснений по сути выявленных нарушений, которые могли быть даны при наличии такой возможности.

Следовательно, оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий, установленных ст. 50 Федерального закона N 52-ФЗ и ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ, при его принятии не было нарушено право общества на защиту и, соответственно, оснований для удовлетворения заявленных требований у судов не имелось.

Определение N 307-КГ18-22209

47. Непредставление информации и документов по запросу антимонопольного органа, административная ответственность за которое предусмотрена ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, не может быть признано малозначительным правонарушением.

Постановлением антимонопольного органа общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, за непредставление обществом информации и документов по запросу антимонопольного органа.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании постановления антимонопольного органа незаконным.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями суда апелляционной инстанции и арбитражного суда округа, заявленные требования общества удовлетворены в связи с малозначительностью административного правонарушения. При этом суды сослались на недоказанность наличия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и каких-либо неблагоприятных последствий в результате противоправного деяния общества, а также на отсутствие отягчающих ответственность обстоятельств.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила названные судебные акты и направила дело на новое рассмотрение, обратив внимание на следующее.

В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При этом квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях. Такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу ч. 2 и ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания (п. 18, п. 18.1 постановления).

Согласно п. 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Учитывая изложенное, применяя положения ст. 2.9 КоАП РФ, суды неправомерно исходили из отсутствия отягчающих ответственность обстоятельств, поскольку отсутствие таковых обстоятельств не свидетельствует о малозначительности совершенного деяния, а лишь учитывается при назначении административного наказания. Установив отсутствие отягчающих ответственность обстоятельств, суды имели возможность уменьшить размер назначенного обществу административного штрафа.

Более того, суды не учли, что неисполнение законного требования антимонопольного органа посягает на установленный законом порядок управления и влечет наступление общественно опасных последствий, обусловленных невозможностью осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

Административные правонарушения против порядка управления подрывают основы государственности, нарушают нормальное функционирование государственных институтов.

Непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) могут повлечь неполное и (или) несвоевременное исследование антимонопольными органами соответствующих фактических обстоятельств, специфики товарных рынков и, как следствие, - искажение результатов контрольных мероприятий, нарушение прав и законных интересов субъектов, чья деятельность находится в сфере антимонопольного контроля, а также иных лиц.

Установление для юридических лиц за нарушение антимонопольного законодательства штрафов, заметно превосходящих по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, наряду с установлением до одного года срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.

При этом законодатель во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2013 г. N 1-П Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. N 343-ФЗ снизил минимальный размер штрафа за данное правонарушение, расширив, тем самым, возможности как антимонопольных органов, так и судов в части дифференциации назначаемого наказания, исключая при этом необходимость использования для этой цели такого правового института, как малозначительность административного правонарушения. Применение данного правового института не должно порождать правовой нигилизм, ощущение безнаказанности, приводить к утрате эффективности общей и частной превенции административных правонарушений, нарушению прав и свобод граждан, защищаемых антимонопольным законодательством.

Таким образом, совершенное обществом правонарушение не может быть признано малозначительным, в связи с чем у судов отсутствовали основания для применения в рассматриваемом случае ст. 2.9 КоАП РФ и освобождения общества от административной ответственности.

Определение N 307-АД18-24091