Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17.12.2019 N АПЛ19-461 <Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 11.09.2019 N АКПИ19-529, которым была признана не действующей со дня принятия Программа авиационной безопасности гражданской авиации РФ, утв. Приказом Минтранса РФ от 18.04.2008 N 62>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Аэропорт Старый Оскол" о признании недействующими пункта 4 Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. N 42 (в части), пункта 53 Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 18 апреля 2008 г. N 62,

по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Аэропорт Старый Оскол" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2019 г. по делу N АКПИ19-529, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей открытого акционерного общества "Аэропорт Старый Оскол" адвоката Сергеева И.А., Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации и Министерства транспорта Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом 6 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации постановлением от 1 февраля 2011 г. N 42 утвердило Правила охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры от 1 февраля 2011 г. N 42 (далее - Правила) (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2016 г. N 1386).

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 7 февраля 2011 г., N 6, "Российской газете" 8 февраля 2011 г., N 25.

В силу пункта 4 Правил охрана границ территории (периметра) аэропорта осуществляется:

в отношении международных аэропортов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, - подразделениями войск национальной гвардии Российской Федерации;

в отношении иных аэропортов - подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации.

Охрана периметра аэропорта осуществляется на основании возмездного договора с лицами, осуществляющими эксплуатацию аэропорта.

Пункт 53 Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 18 апреля 2008 г. N 62 (далее - Программа), содержит положения, аналогичные абзацу третьему пункта 4 Правил, в соответствии с которыми охрана иных аэропортов, аэродромов (вертодромов) и объектов их инфраструктуры осуществляется подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России).

Открытое акционерное общество "Аэропорт Старый Оскол" (далее также - ОАО "Аэропорт Старый Оскол", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 4 Правил в части осуществления охраны границ территории немеждународных аэропортов подразделениями ведомственной охраны Минтранса России и пункта 53 Программы. В обоснование заявленного требования Общество указало, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не соответствуют пункту 2 статьи 83 Воздушного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 7.1, 10 статьи 1, части 3 статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее также - Закон о транспортной безопасности), налагают не предусмотренную законом обязанность заключить возмездный договор об осуществлении охраны границ немеждународного аэропорта исключительно с ФГУП "УВО Минтранса России", чем нарушают права Общества в сфере предпринимательской деятельности; решением Старооскольского городского суда Белгородской области от 9 октября 2014 г. на ОАО "Аэропорт Старый Оскол" возложена обязанность организовать охрану границ территории аэропорта г. Старый Оскол подразделением ФГУП "УВО Минтранса России", заключив с ним договор на оказание охранных услуг.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2019 г. административное исковое заявление ОАО "Аэропорт Старый Оскол" удовлетворено частично: Программа признана не действующей со дня принятия, а в удовлетворении требования о признании частично недействующим пункта 4 Правил административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе ОАО "Аэропорт Старый Оскол" просит отменить указанное выше решение суда первой инстанции в части отказа в признании частично недействующим пункта 4 Правил и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления в этой части; в остальной части - оставить решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2019 г. без изменения. Общество полагает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального, процессуального права в части отказа в признании недействующим пункта 4 Правил, так как положения Воздушного кодекса Российской Федерации не имеют приоритета над Законом о транспортной безопасности, пунктом 7.1 статьи 1 которого допускается, что защиту объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства могут осуществлять не только подразделения ведомственной охраны Минтранса России, но и аккредитованные для этой цели в установленном порядке иные юридические лица.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) направило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором полагает необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества без удовлетворения, просит рассмотреть дело в суде апелляционной инстанции без участия представителя названного министерства.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Минюста России не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Воздушный кодекс Российской Федерации, как следует из его преамбулы, устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.

Статья 84 поименованного кодекса регулирует вопросы обеспечения авиационной безопасности.

В силу пункта 6 этой правовой нормы охрана аэропортов и объектов их инфраструктуры осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, и подразделениями федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации утвердило Правила.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие, является правильным.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Воздушный кодекс Российской Федерации в статье 83 определяет авиационную безопасность как состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации (пункт 1). Авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами (пункт 2).

Согласно пункту 1 Правил под охраной аэропортов и объектов их инфраструктуры понимается комплекс мероприятий, обеспечивающих защиту аэропортов и объектов их инфраструктуры от актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

Обеспечение авиационной безопасности имеет специальное правовое регулирование, в соответствии с которым ограничен субъектный состав, осуществляющий охрану аэропортов (статья 84 Воздушного кодекса Российской Федерации). В оспоренном положении Правил поименован (конкретизирован) субъектный состав участников правоотношений, связанных с охраной аэропорта, в силу прямого указания пункта 6 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении административного иска (в части), суд правильно исходил из того, что оспоренное Обществом положение абзаца третьего пункта 4 Правил, в силу которого охрана границ территории немеждународных аэропортов осуществляется подразделениями ведомственной охраны Минтранса России, соответствует пункту 6 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Довод апелляционной жалобы о противоречии пункта 4 Правил в оспоренной части положениям Закона о транспортной безопасности судом первой инстанции проверялся и правильно был признан несостоятельным, поскольку нормами воздушного законодательства специально урегулированы вопросы охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры.

Ссылка Общества в апелляционной жалобе на пункт 7.1 статьи 1 Закона о транспортной безопасности, раскрывающий понятие "подразделения транспортной безопасности", используемое в данном законе, согласно которому это осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, как не опровергающая его выводов о законности оспоренного положения.

Названный выше закон в целях устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защиты интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства предусматривает, что объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 2 и часть 5 статьи 4).

В частности, пункт 6 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации и принятые в соответствии с ним Правила (пункт 4) устанавливают, что охрана границ территории (периметра) аэропорта, не являющегося международным, осуществляется подразделениями ведомственной охраны Минтранса России.

Пункт 3 статьи 1 Закона о транспортной безопасности определяет понятие "компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности" как федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности.

Оспариваемое нормативное правовое регулирование, направленное на надлежащее обеспечение безопасности аэропортов и объектов их инфраструктуры ввиду их особого режима, установленное на основании закона Правительством Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации, не может рассматриваться как нарушающее права Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Ссылки в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда в оспариваемой части ошибочны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно частям 7, 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу. Кроме того, суд выясняет, соблюдены ли порядок опубликования и государственной регистрации оспариваемого нормативного правового акта.

Установив, что Программа как документ, содержащий правовые нормы, (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, устанавливает, в частности, права, обязанности, задачи и ответственность аэропортов, авиационных предприятий, юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность на территории аэропорта, в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, не направлялась на государственную регистрацию и не была официально опубликована, суд первой инстанции вынес обоснованное решение о признании Программы не действующей со дня ее принятия.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Аэропорт Старый Оскол" - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В.МАНОХИНА

Члены коллегии

В.Ю.ЗАЙЦЕВ

Ю.В.СИТНИКОВ