Заключение Комиссии Совета судей РФ по этике от 04.12.2019 N 10-КЭ "О формах допустимого участия пребывающего в отставке судьи в работе территориального общественного самоуправления"

Комиссия Совета судей Российской Федерации по этике рассмотрела запрос судьи в отставке, возникший в связи с формами возможного участия в работе территориального общественного самоуправления.

В запросе поставлены следующие вопросы.

1) Вправе ли судья в отставке участвовать в подготовке обращения территориального общественного самоуправления в органы местного самоуправления:

- о предоставлении организации территориального общественного самоуправления сведений о владельцах пустующих земель, прилегающих к территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление; сведений о регламенте размещения текстов правовых актов на сайте администрации; о планах рассмотрения вопросов о финансировании проектирования уличных (распределительных) газопроводов в поселке и регламенте обсуждения администрацией планов проектирования уличных газопроводов в поселке; сведений о заключенных администрацией договорах на вывоз твердых коммунальных отходов.

- по вопросу правотворческой инициативы организации о принятии изменений в регламент размещения текстов правовых актов на сайте администрации; о регламенте обсуждения администрацией планов финансирования инфраструктурных проектов; о внесении изменений в заключенный администрацией договор на вывоз твердых коммунальных отходов;

- по вопросу предложения организации территориального общественного самоуправления о допуске ее представителя с правами наблюдателя или с правами совещательного голоса на заседания коллективных органов управления, созданных при администрации, где обсуждаются вопросы, затрагивающие интересы жителей поселка, проживающих на территории, охватываемой территориальным общественным самоуправлением.

2) Допустимо ли для судьи в отставке участие в подготовке соответствующих обращений, если это участие ограничивается обсуждением предложений в инициативной группе, редактированием ее решений?

3) Допустимо ли для судьи, пребывающего в отставке, на правах наблюдателя от организации территориального общественного самоуправления или с правом совещательного голоса участвовать в заседаниях коллективных органов управления, созданных при администрации поселка, где обсуждаются вопросы, затрагивающие интересы жителей поселка, проживающих на территории организации территориального общественного самоуправления?

4) Допустимо ли для судьи в отставке быть инициатором, организатором или исполнителем обращения в суд с исками организации территориального общественного самоуправления к администрации поселка о признании незаконными действий или бездействия администрации, если при этом судьи в отставке не участвует в судебном разбирательстве в качестве представителя истца?

Согласно статье 1 Кодекса судейской этики, утвержденного VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 года, с изменениями, внесенными Постановлением IX Всероссийского съезда судей от 8 декабря 2016 года N 2 (далее - Кодекс судейской этики), судьи Российской Федерации обладают всеми правами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, с учетом ограничений, установленных для них законодательством Российской Федерации.

Положения Кодекса судейской этики, устанавливающие повышенные нравственно-этические требования к судье, обусловленные его статусом, не должны толковаться как ограничивающие гарантируемые Конституцией Российской Федерации его общегражданские права и свободы (пункты 3 и 4).

В силу пункта 1 статьи 2 Кодекса судейской этики его действие распространяется на всех судей Российской Федерации, в том числе на судей, пребывающих в отставке.

Кодекс судейской этики требует от судей, в том числе пребывающих в отставке и уже не осуществляющих правосудие, во внесудебной деятельности и во внеслужебных отношениях избегать всего того, что могло бы умалить авторитет судебной власти, вызвать сомнения в ее беспристрастности и справедливости. Занятие различными видами внесудебной деятельности, в том числе участие в различных публичных мероприятиях, допускается лишь в той мере, в какой это не противоречит законодательству о статусе судей в Российской Федерации и не причиняет ущерб интересам правосудия (пункты 1, 2 статьи 14).

Указанные положения Кодекса судейской этики согласуются с положениями международных правовых актов, устанавливающих стандарты поведения судей, например, с установленным пунктом 4.2 Бангалорских принципов поведения судей правилом относительно того, что "будучи объектом пристального внимания общественности, судья обязан принять на себя ряд ограничений, которые рядовому гражданину могли бы показаться обременительными, и поступать так добровольно и охотно. В частности, поведение судьи должно соответствовать почетному званию судьи" (приняты 27 июля 2006 года Резолюцией 2006/23 Экономического и Социального Совета ООН).

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление является одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Согласно статье 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года (ред. от 02.08.2019) N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления; считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления соответствующим уполномоченным органом местного самоуправления и в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом. В таком случае оно подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Территориальное общественное самоуправление по своей сути и правовой природе не предполагает какого-либо членства. Не входя в систему органов власти, территориальное общественное самоуправление не наделено публично-властными полномочиями, не принимает общеобязательных решений, а осуществляет собственные инициативы.

Федеральным законом N 131-ФЗ определены исключительные полномочия собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление (часть 7 статьи 27), и создаваемых ими органов территориального общественного самоуправления (часть 8 статьи 27).

Органы территориального общественного самоуправления представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Несмотря на существование различных точек зрения по вопросу организационно-правовой формы территориального общественного самоуправления (которое, с одной стороны, рассматривается как часть системы местного самоуправления, а с другой - в качестве системы самоорганизации граждан, гражданского общества), согласно классификации юридических лиц, установленной гражданским законодательством, созданные в качестве юридических лиц территориальные общественные самоуправления признаются некоммерческими организациями и по организационно-правовой форме отнесены к общественным организациям (подпункт 2 пункта 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, действующий в редакции Федерального закона от 23.05.2015 N 133-ФЗ).

Статья 17 Кодекса судейской этики, регламентирующая участие судьи в общественной деятельности, прямо закрепляет право судьи состоять в качестве члена в некоммерческих общественных организациях. Право судьи участвовать в общественной деятельности ограничивается лишь в той мере, в какой такая деятельность наносит ущерб авторитету суда и надлежащему исполнению судьей своих профессиональных обязанностей.

Поэтому формальных препятствий для участия пребывающего в отставке судьи в деятельности такого территориального общественного самоуправления нет.

При этом от судьи требуется соблюдение ограничений, установленных пунктами 3, 4 и 5 статьи 17 Кодекса судейской этики, других ограничений, установленных Кодексом в вопросах взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления (статья 18).

В том случае, когда территориальное общественное самоуправление не зарегистрировано в качестве юридического лица, вопрос о допустимости участия пребывающего в отставке судьи в его деятельности, должен решаться аналогично.

Те формы участия в работе территориального общественного самоуправления и его органов, которые названы заявителем и изложены в пунктах 1 - 3 запроса, не являются несовместимыми со статусом судьи, пребывающего в отставке, и не выходят за рамки ограничений, который Кодекс судейской этики устанавливает для участия судьи в общественной деятельности.

Заявитель просит также разъяснить, не могут ли отдельные формы участия судьи в работе территориального общественного самоуправления расцениваться в качестве нарушения им запрета на участие в политической деятельности, ввиду того, что всякое обращение организации территориального общественного самоуправления неизбежно является способом воздействия на принятие органами местного самоуправления того или иного решения.

В пункте 6 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О некоммерческих организациях" установлены критерии признания некоммерческой организации, за исключением политической партии, участвующей в политической деятельности; названы формы, в которых такая деятельность осуществляется; определены области общественных отношений, деятельность в которых не относится к политической деятельности.

В силу прямого указания в законе к политической деятельности не относятся деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность.

Комиссия считает, что действия территориального общественного самоуправления, его органов и участвующих в них граждан, имеющие социально-ориентированный характер, непосредственно связанные с решением вопросов местного значения и не выходящие за рамки закона, также не могут оцениваться как политическая деятельность, даже если эти действия имеют цель оказать воздействие на принимаемые органом местного самоуправления решения.

Так, например, федеральным законодательством прямо предусмотрена возможность общественного земельного контроля, который могут осуществлять в том числе и органы территориального общественного самоуправления (статья 72.1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Что же касается действий, связанных с подготовкой и обращением органа территориального общественного самоуправления в суд с заявлением об оспаривании тех или иных действий местной администрации, то они (такие действия) вступают в очевидное противоречие с установленным пунктом 3 статьи 17 Кодекса судейской этики запретом консультировать, оказывать юридическую помощь названным в пункте 2 этой статьи организациям по вопросам, которые могут стать предметом судебного разбирательства.

Совершение таких действий судьей может быть расценено как несоблюдение требований профессиональной судейской этики.

Заявитель должен учитывать рекомендательный характер заключений комиссии и в любом случае обязан самостоятельно определять соответствие своей деятельности публично-правовому статусу судьи и требованиям Кодекса судейской этики.