Раздел I. Общие положения

1.1. Актуальность и характеристика проблемы

Принятие новой Конституции Российской Федерации, кардинальные политические и экономические реформы, формирование демократических институтов как никогда остро ставят сложнейшие задачи в области взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

Возрастающее значение эта проблема приобретает в связи с развитием межгосударственных отношений Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств. Одним из главных приоритетов политики Российской Федерации в рамках СНГ является содействие интеграции государств - участников СНГ на новой экономической основе, создание условий, с одной стороны, для сохранения существующих экономически эффективных взаимосвязей, с другой - для налаживания новых форм социально - экономического сотрудничества.

Расширение и углубление интеграционных социально-экономических связей между государствами - участниками СНГ, развитие совместной хозяйственной деятельности, в том числе в сфере взаимных инвестиций, существенно сдерживаются отсутствием доступной, оперативной, полной и достоверной информации о правовых актах, принимаемых государствами - участниками СНГ. Проблема осложняется быстрым ростом национального законотворчества государств - участников СНГ, резким увеличением числа многосторонних и двусторонних соглашений между ними и в то же время объективными сложностями развития их национального законодательства из-за социально-экономических преобразований переходного периода. До настоящего времени не выработаны общая концепция и критерии межгосударственного обмена правовой информацией в рамках СНГ, отсутствует единый организационно-правовой и технический механизм его осуществления.

Отмеченные факторы в значительной степени препятствуют началу работы по сближению национальных законодательств государств - участников СНГ, затрудняют своевременную (то есть еще на стадии разработки законопроектов) сравнительно-правовую и международно-правовую экспертизу законодательных актов государств - участников СНГ, двусторонних соглашений в отношении их соответствия учредительным документам СНГ, общепризнанным принципам и нормам международного права, не позволяют своевременно запустить механизм консультаций и переговоров с целью устранения возможных противоречий.

Кроме того, следует отметить, что в Российской Федерации отсутствует целостная система обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти правовой информацией по вопросам сотрудничества с государствами - участниками СНГ. Недостаточность информационно-правового обеспечения федеральных органов государственной власти Российской Федерации в настоящее время осложняется наличием различных информационных, правовых, аналитических, организационных структур в федеральных органах государственной власти Российской Федерации и научных учреждениях, деятельность которых практически не связана между собой, а также отсутствием координирующего информационно-правового центра. На рис. 1 отражена автономность функционирующих структур органов государственной власти Российской Федерации по вопросам информационно-правового сотрудничества с государствами - участниками СНГ. Разобщенность деятельности информационных структур, неупорядоченность информационных потоков, пересечение функций и дублирование друг друга, функционирование в автономном режиме и т.п. - отличительные черты состояния информационной системы в Российской Федерации в настоящее время.

Серьезными последствиями такого состояния являются: путаница и неразбериха в обеспечении деятельности органов государственной власти по вопросам информационно-правового сотрудничества с государствами - участниками СНГ; несоответствие между характером, содержанием и объемом информации, накапливаемой в информационных структурах, и их возможностями по ее обработке, а также чрезвычайно низким коэффициентом ее использования; недостаток кадров, способных квалифицированно оперировать, анализировать и обобщать правовую информацию; возможность исключения информации (или вольной, неквалифицированной, ее интерпретации, а также сознательного манипулирования данными в ведомственных интересах); ошибочные решения федеральных органов государственной власти Российской Федерации на основе необъективной информации; неоправданные материальные затраты. Отсутствие замкнутого контура передачи правовой информации оказывает негативное влияние на весь процесс сотрудничества с государствами - участниками СНГ.

В этих условиях назрела необходимость разработки комплекса мер концептуального, методологического, организационного, правового, аналитического, информационно-технического характера по созданию эффективной системы информационно-правового обеспечения сотрудничества Российской Федерации с другими государствами - участниками СНГ, что предполагает использование системного подхода в решении данных проблем.

Стратегия создания открытой информационно-правовой системы в СНГ предполагает решение следующих задач:

- повышение правосознания и правовой культуры работников органов государственной власти Российской Федерации, основанных на знании действующей международной и национальной правовой базы;

- укрепление связи органов государственной власти с населением через средства массовой информации с использованием информационно-правовой системы в целях дальнейшей демократизации общества и институтов государственного управления;

- анализ и социальный мониторинг действующего законодательства на предмет своевременного выявления в нем противоречий;

- координация и упорядочение информационно-правовых потоков как на международном, так и на национальном уровнях, как по вертикали, так и по горизонтали.

Данные задачи можно решать с учетом заключенных международных соглашений государств - участников СНГ, рекомендательных (модельных) законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, других правовых актов, регулирующих процесс информационно-правового сотрудничества в рамках СНГ, а также Соглашения об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений, принятого на Совете глав правительств государств - участников СНГ, от 24 сентября 1993 г., Указов Президента Российской Федерации от 19 октября 1993 г. N 1665 "Об информационно-правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами - членами Содружества Независимых Государств" и от 27 декабря 1993 г. N 2293 "Вопросы формирования единого информационно-правового пространства Содружества Независимых Государств" и т.д.

Основная часть работы по созданию системы информационно - правового обеспечения в рамках СНГ ложится на Российскую Федерацию. В этих условиях ключевую роль для успеха создания всей системы информационно-правового сотрудничества в рамках СНГ играет эффективность взаимодействия в решении этой задачи органов государственной власти Российской Федерации и их структурных подразделений, в первую очередь Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также Министерства Российской Федерации по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Комитета при Президенте, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, научных и научно-исследовательских учреждений, аналитических центров.

1.2. Цели и задачи Программы

Целями Программы взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств - участников Содружества Независимых Государств (далее именуется - Программа) являются создание в Российской Федерации единой государственной системы информационно-правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области сотрудничества с государствами - участниками СНГ и российской части межгосударственной системы правовой информации, а также обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации с органами власти государств - участников СНГ.

1.2.1. Достижение целей Программы обеспечивается решением следующих задач:

- формирование единой государственной политики Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с другими государствами - участниками СНГ;

- совместная с другими государствами - участниками СНГ разработка концепции и программы создания межгосударственной системы правовой информации, межгосударственных соглашений и протоколов по вопросам информационно-правового сотрудничества;

- разработка долгосрочной программы взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации с целью повышения уровня научной обоснованности стратегии и тактики их деятельности в области информационно-правового сотрудничества с другими государствами - участниками СНГ;

- оптимизация и модернизация управленческих процессов и структур в области информационно-правового сотрудничества как в рамках взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, так и во взаимоотношениях Российской Федерации с другими государствами - участниками СНГ;

- создание надежного механизма обмена правовой информацией Российской Федерации с другими государствами-участниками СНГ, обеспечивающего ее максимальную полноту, оперативность и достоверность;

- обеспечение правового анализа межгосударственных актов государств - участников СНГ, их национальных законодательных актов, разработка рекомендаций по их совершенствованию;

- изучение принципов организации и опыта функционирования информационно-правовых систем, баз данных других международных интеграционных объединений (в частности, Европейского Союза и т.п.);

- прогнозирование и моделирование развития информационно - правовых отношений государств - участников СНГ.

Осуществление этих задач, кардинальное повышение эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере информационно-правового сотрудничества с другими государствами - участниками СНГ предполагают совершенствование управленческих процессов в данной области, в том числе путем оптимизации деятельности существующих служб и подразделений.

Целесообразным является создание специального подразделения, способного на высоком профессиональном уровне осуществлять правовой анализ и подготовку для Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовой информации о принятых межгосударственных актах СНГ, национальных законодательных и других актах, необходимой для принятия компетентных управленческих решений в целях реализации положений Договора о создании Экономического союза и других документов Содружества. Таким подразделением должна стать координационная информационно-правовая служба (см. рис. 1).

1.2.2. Функциями координационной информационно-правовой службы могли бы стать:

- сбор, хранение, интеграция и систематизация правовой информации;

- комплексный анализ правовой базы межгосударственных актов государств - участников СНГ и их национальных законодательных актов;

- разработка на этой основе предложений, рекомендаций по предотвращению и устранению юридических коллизий в процессе сотрудничества государств - участников СНГ, а также прогнозов международного и национального нормотворческого процесса государств - участников СНГ и их моделирование;

- экспертная оценка процесса реализации межгосударственных договоров в рамках СНГ, их результатов;

- разработка правовых информационных технологий и методик.

1.2.3. Создание координационной информационно-правовой службы позволит:

- объединить все потоки правовой аналитической информации в рамках единой системы;

- придать системе завершенный характер, выстроив строгую иерархию составляющих ее элементов;

- обеспечить четкую, упорядоченную, непрерывную циркуляцию потоков правовой информации в Российской Федерации;

- организованно подключиться к международным и национальным базам правовой информации, осуществлять межгосударственный обмен в области правовой информации.

Важным условием высокой результативности функционирования координационной информационно-правовой службы явится ее выход на высшие органы государственной власти Российской Федерации, включение в состав указанной службы видных ученых, известных специалистов - практиков. Интеграция в рамках этой службы баз правовой информации и привлечение в нее лучших интеллектуальных ресурсов Российской Федерации создают предпосылки для:

- интеграции передовых идей и правовых информационных технологий;

- обеспечения на основе объективной научно-правовой информации единства действий высших органов государственной власти Российской Федерации в сфере информационно-правового сотрудничества с государствами - участниками СНГ;

- нейтрализации влияния колебаний политической конъюнктуры на разработку и осуществление стратегии и тактики федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с государствами - участниками СНГ;

- оперативного реагирования на возникновение возможных коллизий в информационно-правовой сфере.

Создание единой системы информационно-правового обеспечения федеральных органов государственной власти Российской Федерации может стать важным фактором развития сотрудничества с государствами - участниками СНГ.

1.3. Пользователи Программы

Основными пользователями предлагаемой Программы в Российской Федерации являются Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации и их аппараты, федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, а также все заинтересованные учреждения и их информационно-аналитические подразделения.

Пользователями Программы в Российской Федерации, помимо вышеперечисленных, также являются:

- региональные и муниципальные органы власти и управления - в порядке, определяемом организацией, отвечающей за реализацию Программы;

- средства массовой информации;

- государственные органы и организации, производящие социальный мониторинг на территории Российской Федерации;

- международные правительственные и неправительственные организации, реализующие свои социально-экономические программы на территории Российской Федерации, - в порядке, определяемом организацией, отвечающей за реализацию Программы;

- другие государственные и негосударственные организации, работающие в российском информационно-правовом пространстве, решающие проблемы социально-экономического развития России, - на основании двусторонних договоров, заключаемых между ними и государственными органами, реализующими Программу.

Порядок пользования объемами правовой информации, находящейся в государственной системе правовой информации, регламентируется:

общепризнанными принципами и нормами международного права, документами и решениями ООН;

на международном уровне - двусторонними и многосторонними договорами, заключаемыми между заинтересованными субъектами международного права;

на национальном уровне - действующей правовой базой Российской Федерации.

Программа осуществляется в тесном взаимодействии с уставными органами СНГ, органами власти государств - участников СНГ. Целесообразно взаимодействовать также с рабочими органами международных организаций и объединений (Европейского Союза, Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и т.п.), высшими органами государственной власти и управления иностранных государств, международными неправительственными организациями. Переход к новому, более высокому качественному уровню обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации правовой информацией может дать экономический, социальный, политический и нравственный эффект и реально способствовать выполнению Договора о создании Экономического союза.

Для реализации Программы необходимо разработать и осуществить комплекс организационных, информационных, правовых, аналитических, научно-методических мероприятий.