Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.01.2020 N АПЛ19-546 <Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 05.11.2019 N АКПИ19-685, которым было удовлетворено заявление о признании недействующим со дня принятия Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (приложение к Письму ФТС России от 04.02.2016 N 01-11/04772)>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Метеор" о признании недействующими Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (приложение к письму Федеральной таможенной службы от 4 февраля 2016 г. N 01-11/04772)

по апелляционной жалобе Федеральной таможенной службы на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2019 г. по делу N АКПИ19-685, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей Федеральной таможенной службы Е., С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Федеральная таможенная служба (далее также - ФТС России) 4 февраля 2016 г. издала письмо N 01-11/04772 "О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров" (далее - Письмо), в приложении к которому приведены Методические рекомендации по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (далее - Методические рекомендации).

Письмо направлено начальникам региональных таможенных управлений, таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, и содержит указание обеспечить доведение Методических рекомендаций до сведения подчиненных должностных лиц, их изучение и практическое применение (абзац второй).

Общество с ограниченной ответственностью "Метеор" (далее также - ООО "Метеор", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Методических рекомендаций, ссылаясь на нарушение ФТС России правил введения в действие нормативных правовых актов, установленных Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (пункты 10, 11, 19), Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (пункт 10), поскольку оспариваемый нормативный правовой акт на государственную регистрацию не подавался. ООО "Метеор" указало, что Методические рекомендации обладают признаками нормативного правового акта: регулируют порядок проведения таможенного досмотра (осмотра) товаров, перемещаемых через таможенную территорию, направлены на регулирование правоотношений, складывающихся между лицами, осуществляющими ввоз товаров на территорию Российской Федерации, и таможенными органами при реализации ими функций контроля за соблюдением таможенного законодательства, рассчитаны на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц; были применены к административному истцу Уссурийской таможней при производстве таможенного контроля в виде осмотра/досмотра перемещаемого товара, чем были нарушены права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности. По мнению административного истца, Методические рекомендации не соответствуют части 3 статьи 310, статьям 327, 328 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, пункту 2 части 3 статьи 109, части 3 статьи 214 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации", так как не содержат различий между порядком производства досмотра и осмотра товаров, осуществляя одинаковое регулирование отношений между декларантом и таможенными органами при осуществлении названных мер таможенного контроля.

ФТС России в суде первой инстанции административный иск не признала, ссылалась на то, что Методические рекомендации не обладают признаками, присущими нормативному правовому акту, не направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, в них отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение; по существу оспоренный акт не противоречит праву Евразийского экономического союза, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) полагало, что Методические рекомендации имеют различные недопустимые для акта рекомендательного характера формулировки долженствования, по своему содержанию являются нормативным правовым актом, который затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с этим такой акт подлежал государственной регистрации в Минюсте России в установленном порядке.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2019 г. административное исковое заявление ООО "Метеор" удовлетворено, Методические рекомендации признаны не действующими со дня принятия.

В апелляционной жалобе ФТС России просит отменить решение суда, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права; просит принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных ООО "Метеор" требований отказать. Ссылается при этом, что в нарушение требований пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции не выяснил, были ли нарушены права, свободы и законные интересы административного истца оспариваемыми Методическими рекомендациями; ссылки Общества о нарушении его прав тем, что Методические рекомендации не содержат различий в технологии применения мер таможенного контроля в виде досмотра и осмотра, несостоятельны и ничем не подтверждены; доказательств вскрытия и нарушения целостности упаковки товаров при осуществлении таможенного осмотра Обществом не представлено; оспариваемый акт издан ФТС России в рамках полномочий, предоставленных пунктом 5.16 Положения о данной службе, утвержденного 6 сентября 2013 г. N 809, в силу которого ФТС России обеспечивает единообразное применение таможенными органами законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также в части, отнесенной к сфере ведения ФТС России, иного законодательства Российской Федерации и актов, составляющих право Евразийского экономического союза; Методические рекомендации имеют рекомендательный характер, не создают новых правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представители административного истца, Минюста России не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

В силу статьи 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (пункты 1, 1.1 части 4).

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. N 809 (далее также - Положение) (в редакции от 11 ноября 2015 г., действовавшей на день принятия Методических рекомендаций), названная служба являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, таможенного законодательства Таможенного союза принимала нормативные правовые акты (подпункт 5.2); обеспечивала единообразное применение таможенными органами на территории Российской Федерации таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле (подпункт 5.16).

В настоящее время Положение действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2019 г. N 702, в соответствии с которой ФТС России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела (пункт 1); обеспечивающий единообразное применение таможенными органами законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также в части, отнесенной к сфере ведения службы, иного законодательства Российской Федерации и актов, составляющих право Евразийского экономического союза (подпункт 5.16).

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктами 8 - 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" федеральным органам исполнительной власти предписано обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке (пункт 2).

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными названным постановлением Правительства Российской Федерации, установлено, что государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, такой регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, данные нормативные правовые акты направляются на исполнение только после их регистрации и официального опубликования (пункты 10, 11, 19).

Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления ООО "Метеор", суд первой инстанции правильно исходил из того, что принятие ФТС России Методических рекомендаций и их направление в таможенные органы на исполнение не соответствуют приведенным выше требованиям.

Утверждения ФТС России (содержащиеся и в апелляционной жалобе) о том, что Методические рекомендации являются ненормативным правовым актом, не содержат правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными, поскольку они опровергаются содержанием Методических рекомендаций.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П подчеркнул, что предметом судебной проверки в процедуре, установленной для оспаривания нормативных правовых актов, с учетом отдельных особенностей может являться акт, который: издан органом публичной власти, иным органом или организацией, наделенными государственными властными полномочиями; является обязательным для подведомственных органов (организаций, учреждений), которые в силу ведомственной субординации должны применять в своей деятельности разъясняемое нормативное положение исключительно в соответствии со смыслом, придаваемым вышестоящим органом, организацией; не носит индивидуального характера, то есть содержащиеся в нем разъяснения не связаны с применением законодательства в отношении определенных лиц в конкретных случаях.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Приведя в решении подробный правовой анализ содержания Письма и положений Методических рекомендаций, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт рассчитан на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, устанавливает обязательный для исполнения таможенными органами порядок организации и проведения таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров, затрагивает права и обязанности граждан, которые являются или могут являться декларантами или иными лицами, обладающими полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, в соответствующих таможенных правоотношениях, регулирование которых подобным видом (формой) акта недопустимо.

Так, Методические рекомендации, как следует из их содержания, разработаны ФТС России в целях реализации статьи 116 Таможенного кодекса Таможенного союза, положений Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" и решения Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. N 260 "О формах таможенных документов" и определяют последовательность действий должностных лиц таможенных органов Российской Федерации при организации, проведении и оформлении результатов таможенного досмотра до выпуска товаров (пункты 1.1, 1.2). Состоят из нескольких глав и приложений, содержат в абзаце четвертом пункта 2.1.10 общее предписание, что организация проведения таможенного досмотра осуществляется в соответствии с положениями Методических рекомендаций.

В тексте оспариваемого акта используются различные формулировки долженствования, указывающие на его обязательный характер и устанавливаемые им правила поведения в отношении неопределенного круга лиц: "должен провести" (абзац третий пункта 2.1.2), "которые необходимо использовать" (абзац первый пункта 2.1.5), "должно быть принято" (пункт 2.1.6), "незамедлительно (не позднее 30 минут с момента получения) информирует" (абзац второй пункта 2.1.10), "передает в обязательном порядке" (абзац второй пункта 2.1.13), "должна быть обеспечена" (абзац двадцать девятый пункта 3.4.2), "незамедлительно подготавливает", "незамедлительно обеспечивает" (пункт 3.5.3), "таможенные органы обязаны незамедлительно передать" (абзац второй пункта 5.2).

Эти нормы сформулированы в качестве обязательных предписаний и не воспроизводят положения каких-либо нормативных правовых актов, в формулировках таких предписаний отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие затронутые правоотношения.

Доводы ФТС России, что положения Методических рекомендаций касаются только действий должностных лиц таможенных органов, не затрагивают прав и обязанностей иных лиц, также не нашли своего подтверждения в суде, противоречат содержанию оспариваемого акта.

В частности, Методические рекомендации содержат предписания, сформулированные как нормативные о том, что должностное лицо, уполномоченное на проведение таможенного досмотра, направляет декларанту или иному лицу, обладающему полномочиями в отношении товаров, составленные в установленном порядке уведомление о проведении таможенного досмотра, а также требование о предъявлении товаров в соответствии с установленными в поручении объемом и степенью не позднее 30 минут с момента принятия решения о проведении таможенного досмотра (абзац первый пункта 2.1.4); в случае если местонахождение товаров, помещаемых под таможенную процедуру, предусматривающую их вывоз с территории Российской Федерации, неизвестно и (или) товары находятся вне зоны таможенного контроля, должностное лицо таможенного органа, выявившее необходимость проведения таможенного досмотра, незамедлительно запрашивает у декларанта пояснения о местонахождении товаров, а также направляет декларанту или иному лицу, обладающему полномочиями в отношении товаров, требование о предъявлении товаров (абзац первый пункта 2.1.9); должностное лицо, проводящее таможенный досмотр, направляет декларанту, владельцу склада временного хранения или иному лицу, уполномоченному в отношении досматриваемых товаров, требование о проведении операций в отношении товаров и транспортных средств (абзац второй пункта 3.1.10); в случае невыполнения законных требований должностных лиц таможенных органов, а также совершения других действий, препятствующих выполнению возложенных на них обязанностей по проведению таможенного досмотра, должностные лица таможенных органов в пределах своей компетенции принимают меры, направленные на привлечение виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (пункт 5.2).

Приложение N 3 к Методическим рекомендациям, определяющее порядок действий должностных лиц таможенных органов при заполнении, регистрации, хранении, учете актов таможенного досмотра (осмотра) закрепляет, что при заполнении актов таможенного досмотра (осмотра) должностным лицом таможенного поста в том числе указываются место работы, должность, фамилия, инициалы, наименование и номер документа, удостоверяющего личность, место жительства присутствующих при досмотре декларанта, лица, обладающего полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, либо их представителей, понятых и участвующих специалистов (экспертов); инициалы и фамилия присутствующих при осмотре лиц (декларант, лица, обладающие полномочиями в отношении товаров и (или) транспортных средств, их представители), а также предусматривает их подписание указанными лицами и вручение им экземпляра акта таможенного досмотра (пункты 17, 18, 30, 33).

При таких данных содержание Методических рекомендаций не соответствует их названию, поскольку этот акт содержит нормы, имеющие все признаки нормативно-правовых и затрагивающие права, свободы граждан и организаций, в связи с чем рассматриваемый правовой акт подлежал регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.

В нарушение приведенных выше норм Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, Методические рекомендации не прошли государственную регистрацию в Минюсте России и не были официально опубликованы в установленном порядке.

Таким образом, ФТС России в форме Письма с оспариваемым приложением к нему фактически осуществлено нормативное правовое регулирование. Методические рекомендации, подготовленные, принятые и введенные в действие без соблюдения установленных правил, как было установлено судом, применяются таможенными органами в отношениях, связанных с таможенным контролем, что не соответствует требованиям действующего законодательства.

Ссылка в апелляционной жалобе ФТС России на то, что суд первой инстанции не выяснил, были ли нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, несостоятельна. Методические рекомендации, являясь нормативным правовым актом, изданным в нарушение требований закона, применялись таможенными органами, в том числе к административному истцу (что не оспаривается административным ответчиком), следовательно, суд правильно исходил из того, что права и законные интересы Общества были нарушены.

Доводы апелляционной жалобы о соответствии положений, содержащихся в Методических рекомендациях, действующему законодательству в таможенной сфере не влияют на вывод о законности обжалованного решения суда, поскольку акты, не прошедшие государственную регистрацию, если такая регистрация является обязательной, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения.

Установив такие нарушения по данному административному делу, суд первой инстанции вынес правомерное решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью, как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной таможенной службы - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В.МАНОХИНА

Члены коллегии

В.Ю.ЗАЙЦЕВ

Е.В.ГОРЧАКОВА