Решение Верховного Суда РФ от 25.06.2020 N АКПИ20-112 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим приложения 29 к Методическим рекомендациям по проведению государственной инвентаризации лесов, утв. приказом Рослесхоза от 10.11.2011 N 472>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т. о признании частично недействующим приложения 29 "Определение показателей и критериев оценки качества проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и использованию лесов наземными способами при натурных обследованиях" к Методическим рекомендациям по проведению государственной инвентаризации лесов, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 ноября 2011 г. N 472,

установил:

приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 ноября 2011 г. N 472 утверждены Методические рекомендации по проведению государственной инвентаризации лесов (далее - Приказ, Методические рекомендации соответственно). Методические рекомендации содержат приложение 29 "Определение показателей и критериев оценки качества проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и использованию лесов наземными способами при натурных обследованиях" (далее - Приложение N 29).

Т. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1 "Сплошные санитарные рубки", пункта 2 "Выборочные санитарные рубки" вместе с таблицей 2 "Шкала категорий состояния деревьев", пункта 4 "Рубка лесных насаждений в целях регулирования породного и возрастного состава лесных насаждений, зараженных вредными организмами" главы "Защита лесов" Приложения N 29, ссылаясь на то, что они противоречат пунктам 11, 17, 21 статьи 2, частям 1, 2, 3 статьи 9, части 1 статьи 13 Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений", пункту 22 Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденных Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 сентября 2016 г. N 474, пункту 3 Методики инструментального замера площади лесного пожара, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 июня 2014 г. N 275, пункту 8 Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2017 г. N 607.

В обоснование своего требования он указывает, что Методические рекомендации являются нормативным правовым актом, так как содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, но в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликованы.

Кроме того, он считает, что оспариваемый акт регулирует правоотношения по проверке органами государственного управления в сфере лесного хозяйства качества выполнения работ по проведению санитарных оздоровительных мероприятий (сплошных или выборочных санитарных рубок); а также, в частности, определяет: нормативы погрешности правильности отвода лесосек, порядок проверки правильности назначения и вида рубок (сплошной или выборочной санитарной) путем закладки пробных площадей, их размеров и т.п., правила хранения срубленного древостоя, оценки качества выполненных мероприятий, обязательные требования по проведению рубок лесных насаждений в зависимости от определения категорий состояния, положения по закладке пробных площадей для определения состояния древостоя; вводит перечень документов, подлежащих проверке и послуживших основанием для назначения санитарных оздоровительных мероприятий в виде сплошной или выборочной рубки лесных насаждений, нормативы определения состояния древостоя по категориям (таблица 2); дает определения сплошной и выборочной санитарной рубки; разбивает древостой на категории в зависимости от признаков повреждения древостоя; устанавливает категории состояния древостоя и основания для проведения сплошных или выборочных санитарных рубок деревьев; позволяет при производстве контрольных мероприятий по определению качества выполненных при санитарных рубках деревьев работ, производить замеры площади мест рубок не прошедшими поверку измерительными приборами.

В доводах требования Т. указывает, что Усть-Идинским районным судом Иркутской области в отношении его рассматривается уголовное дело, по которому он обвиняется в совершении преступления, предусмотренного пунктом "в" части третьей статьи 286 Уголовного кодекса Российской Федерации, ему предъявлен гражданский иск на сумму 170 582 551 руб.; допрошенный в судебном заседании специалист-лесопатолог пояснил суду, что участвовал в осмотре места происшествия в выделах 15 и 20 квартала 603 Подволоченского участкового лесничества Подволоченской дачи, где производил оценку санитарного и лесопатологического состояния древостоя путем определения его категорий с учетом положений Методических рекомендаций, при осмотре места происшествия проводились измерения площадей и определение местоположения с применением приборов, не прошедших поверку.

По мнению Т., применение в уголовном деле в отношении его как должностного лица, занимавшего должность государственной гражданской службы в области лесного хозяйства, оспариваемых норм на предмет оценки действий по определению им в 2013 г. санитарного состояния переданного в рубку древостоя означает нарушение его имущественных прав и права на судебную защиту, которые гарантированы частью 1 статьи 35, частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации.

Федеральное агентство лесного хозяйства в письменных возражениях указало: оспариваемый акт издан компетентным федеральным органом исполнительной власти и не содержит нормативных правовых положений, в связи с этим не требуется его государственная регистрация и официальное опубликование; как акт, имеющий организационно-ведомственный, ненормативный характер, он разработан в качестве методического документа для центрального аппарата Рослесхоза, его территориальных органов и подведомственных организаций.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в письменном отзыве выразило позицию, что оспариваемый акт носит рекомендательный характер и не требует государственной регистрации (письмо Минюста России от 22 февраля 2012 г. N 01/13921-ВЕ).

В судебном заседании представитель административного истца Т. - Г. поддержал заявленное требование.

Представитель Федерального агентства лесного хозяйства М. возражала против удовлетворения административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Г., возражения представителя Федерального агентства лесного хозяйства М., проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1, подпункту 5.4.5 пункта 5 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, в редакции, действовавшей на день принятия Методических рекомендаций, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, а также осуществляет государственную инвентаризацию лесов.

Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 поименованного положения).

В соответствии со статьей 90 Лесного кодекса Российской Федерации государственная инвентаризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик (часть 1). Государственная инвентаризация лесов проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 4). Порядок проведения государственной инвентаризации лесов устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 5).

Порядок проведения государственной инвентаризации лесов, предусмотренный частью 5 статьи 90 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержден приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 ноября 2016 г. N 592, а на день принятия оспариваемого акта - приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 6 июня 2011 г. N 207.

Как следует из материалов административного дела, Приказ был представлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, письмом Рослесхоза от 25 января 2012 г. N ЮД-06-28/610.

По результатам правовой экспертизы Приказа Министерство юстиции Российской Федерации установило, что названный приказ не содержит нормативных предписаний и как акт рекомендательного характера возвращен без рассмотрения письмом от 22 февраля 2012 г. N 01/13921-ВЕ.

По пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" разъяснения о применении Правил дает Минюст России.

Акты рекомендательного характера не подлежат представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации (абзац второй пункта 8 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 23 апреля 2020 г. N 105).

На день издания оспариваемого акта действовали Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88, согласно подпункту "д" пункта 15 которых акты рекомендательного характера не подлежали представлению на государственную регистрацию.

Методические рекомендации в настоящее время изложены в редакции, утвержденной приказом Рослесхоза от 15 марта 2018 г. N 173. Актуальная редакция утверждена в целях регламентации мероприятий государственной инвентаризации лесов в соответствии с Порядком проведения государственной инвентаризации лесов, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 ноября 2016 г. N 592.

В Методических рекомендациях определены методы и конкретизирован порядок выполнения следующих мероприятий государственной инвентаризации лесов: определение количественных и качественных характеристик лесов; дистанционный мониторинг использования лесов; оценка качества проведения и эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и использованию лесов наземными способами; формирование федеральных информационных ресурсов (пункт 2).

Анализ Методических рекомендаций, включая положения, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, позволяет сделать вывод, что данный акт не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Оспариваемый акт по порядку издания, форме (виду) как ведомственный методический документ, по сути, является локальным актом, распространяющим свое рекомендательное действие на Рослесхоз, его территориальные органы и подведомственные ему организации, уполномоченные на проведение мероприятий государственной инвентаризации лесов.

Таким образом, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, Методические рекомендации не подлежали государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, их издание не требовало официального опубликования в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763. В связи с этим доводы административного истца о нарушении процедуры принятия и опубликования данного акта являются неправильными и подлежат отклонению.

Вместе с тем, поскольку такой акт федерального органа исполнительной власти не прошел государственную регистрацию и не был официально опубликован, он в силу общих требований пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в нем предписаний, на подобный акт нельзя ссылаться при разрешении споров.

При установленных обстоятельствах Методические рекомендации не вводят нового правового регулирования, не изменяют и не прекращают действия иных нормативных правовых актов, подлежащих применению к рассматриваемым правоотношениям.

Кроме того, содержание Методических рекомендаций в оспариваемой части не противоречит требованиям Лесного кодекса Российской Федерации и Порядка проведения государственной инвентаризации лесов, в соответствии с которыми они были разработаны.

Вопреки утверждениям административного истца оспариваемая часть Методических рекомендаций не содержит положений о том, что какие-либо из упоминаемых в них средств измерений не должны проходить поверку, или иных положений, противоречащих требованиям Федерального закона "Об обеспечении единства измерений". Более того, согласно пункту 4 оспариваемого акта при проведении государственной инвентаризации лесов должны использоваться только сертифицированные или разрешенные для использования в Российской Федерации измерительные приборы и программное обеспечение.

Обозначенные административным истцом в заявлении части Приложения N 29 не содержат положений, входящих в противоречие с пунктами 11, 17, 21 статьи 2, частями 1, 2, 3 статьи 9, частью 1 статьи 13 Федерального закона "Об обеспечении единства измерений", пунктом 8 Правил санитарной безопасности в лесах, пунктом 22 Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктом 3 Методики инструментального замера площади лесного пожара, которые имеют отличные от государственной инвентаризации лесов предметы правового регулирования.

Доводы о незаконности применения Методических рекомендаций в уголовном судопроизводстве со ссылкой на показания допрошенного в суде специалиста-лесопатолога, в которых они упомянуты, не относятся к содержанию оспариваемого акта. Утверждения административного истца о нарушении его прав фактически мотивированы несогласием с конкретными решениями и действиями лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, разрешение вопросов о законности и обоснованности которых не входит в предмет рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации по настоящему административному делу.

По изложенным выше мотивам оснований для признания частично недействующим Приложения N 29 не имеется, поэтому согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Т. о признании частично недействующим приложения 29 "Определение показателей и критериев оценки качества проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и использованию лесов наземными способами при натурных обследованиях" к Методическим рекомендациям по проведению государственной инвентаризации лесов, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 ноября 2011 г. N 472, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации

Ю.Г.ИВАНЕНКО