Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 27.10.2020 N АПЛ20-331 <Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 03.08.2020 N АКПИ20-269, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. Приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644, приложения N 12 к данному Административному регламенту>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Розница К-1" (далее также - ООО "Розница К-1", Общество) о признании частично недействующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 30 ноября 2016 г. N 644, приложения N 12 к данному административному регламенту

по апелляционной жалобе ООО "Розница К-1" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2020 г. по делу N АКПИ20-269, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя ООО "Розница К-1" Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также - МЧС России) приказом от 30 ноября 2016 г. N 644 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (далее - Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 13 января 2017 г., регистрационный номер 45228, размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 16 января 2017 г.

Согласно абзацу второму пункта 55 Административного регламента административная процедура проверки, предусмотренная данным административным регламентом, проводится только в форме выездной проверки.

В приложении N 12 к Административному регламенту представлена блок-схема проведения административной процедуры плановой (внеплановой) проверки.

ООО "Розница К-1" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента, приложения N 12 к нему в части, в которой они запрещают проведение проверок в форме документарной проверки. В обоснование заявленного требования указало, что оспариваемые нормативные положения противоречат части 11 статьи 9, частям 4, 21 статьи 10, частям 1, 10 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ), нарушают законные права и интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, так как в противоречие части 9 статьи 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ возлагают на него обязанность по несению дополнительных расходов, связанных с обеспечением явки законного или иного полномочного представителя для участия в проверке.

Нарушение своих прав усматривает в том, что Обществом в ответ на предписание N 167/1/1, выданное административному истцу 3 декабря 2019 г. отделением надзорной деятельности и профилактической работы по г. Бердску УНДиПР ГУ МЧС России по Новосибирской области об устранении нарушений требований пожарной безопасности о проведении мероприятий по пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара, представлены в указанный орган полная информация и документы, подтверждающие исполнение этого предписания, между тем 6 марта 2020 г. отделением надзорной деятельности и профилактической работы по г. Бердску УНДиПР ГУ МЧС России по Новосибирской области вынесено распоряжение органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя N 30 на основании оспариваемого Административного регламента.

В суде первой инстанции МЧС России и Минюст России возражали против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части соответствует действующему федеральному законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО "Розница К-1" отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение отменить, ссылаясь на его незаконность, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что суд первой инстанции не применил подлежащие применению часть 4 статьи 1, часть 10 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ; не учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в определении от 26 марта 2020 г. N 582-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Амурское пароходство" и гражданина К. на нарушение конституционных прав и свобод частью 11 статьи 9, частью 10 статьи 11, частью 3 статьи 1 и частью 1 статьи 13 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Минюст России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, в возражениях на апелляционную жалобу поддержал свою правовую позицию по данному делу, высказанную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При рассмотрении и разрешении данного административного дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что такое основание для признания Административного регламента в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, регулирующий отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относит в том числе разработку и принятие административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 1, пункт 3 части 2 статьи 4).

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 2 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", и пунктом 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 (в редакциях, действовавших на день издания оспариваемого в части Административного регламента), МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и вправе разрабатывать, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг в установленном порядке приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

На основании приведенных норм законодательства правильным является вывод суда первой инстанции о том, что Административный регламент издан МЧС России в пределах предоставленной ему компетенции, в форме соответствующего нормативного правового акта и с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований к порядку его принятия, государственной регистрации и опубликованию. Данные обстоятельства административным истцом в апелляционной жалобе не оспариваются.

Согласно пункту 17 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ при осуществлении определенных видов государственного контроля (надзора), в частности федерального государственного пожарного надзора, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ) определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Раскрывая основные понятия, применяемые в указанных выше целях, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ определяет, что федеральный государственный пожарный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности (абзац двенадцатый статьи 1).

Частью первой статьи 6.1 названного закона, устанавливающей особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей и включающих применение риск-ориентированного подхода, при котором осуществляется отнесение объекта защиты, территории или земельного участка к определенной категории риска, в том числе с учетом результатов независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), предусмотренной Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ), если независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности) проводилась. В силу части второй этой же нормы предметом проверки являются: соблюдение в зданиях, сооружениях, на транспортных средствах, технологических установках, территориях или земельных участках, используемых (эксплуатируемых) организациями и гражданами в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности; соответствие пожарно-технической продукции требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ.

Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ в части 11 статьи 9, части 4 статьи 10, части 3 статьи 12 предусмотрено, что плановая или внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 этого закона. Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным: 1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя; 2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Таким образом, государственный надзор за выполнением организациями и гражданами требований пожарной безопасности осуществляется в том числе в рамках выездных проверок с учетом особенностей организации и проведения таких проверок, в случае невозможности осуществления проверки соблюдения требований пожарной безопасности в рамках документарных проверок и в целях необходимости обязательного подтверждения достоверности соблюдения указанными лицами установленных законодательством требований и представленных сведений.

Приведя в решении подробный анализ законодательства, регулирующего правоотношения в области организации, осуществления пожарного надзора и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правильно исходил из того, что абзац второй пункта 55 Административного регламента и приложение N 12 к нему, предусматривающие осуществление федерального государственного пожарного надзора посредством организации и проведения плановой (внеплановой) выездной проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, соответствуют приведенным выше требованиям действующего законодательства и, следовательно, не нарушают прав и законных интересов административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Суд обоснованно отверг доводы административного истца о противоречии абзаца второго пункта 55 Административного регламента и приложения N 12 к нему в части, запрещающей проведение проверок в форме документарной проверки, положениям части 11 статьи 9, частей 4, 21 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, так как оспариваемые положения каких-либо предписаний, противоречащих федеральному законодательству, регулирующему правоотношения в рассматриваемой сфере, не содержат. Указанные нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, как следует из их содержания, определяют предмет и порядок организации и проведения плановой и внеплановой как документарной, так и выездной проверок, и каких-либо обязательных требований о том, что проведение выездной проверки должно быть обусловлено предварительным проведением документарной проверки, они не устанавливают.

Не противоречат оспариваемые положения Административного регламента, как правильно указано в обжалованном решении суда первой инстанции, и частям 1, 10 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, поскольку, определяя предмет, правила организации и проведения документарной проверки, указанные нормы закона административную процедуру плановой (внеплановой) выездной проверки не регулируют.

Утверждения административного истца в апелляционной жалобе о том, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ предоставляет возможность проведения проверки в форме выездной проверки лишь в случае, предусмотренном частью 10 статьи 11 этого закона, и не допускает иной формы проверки без проведения документарной проверки, ошибочны и не согласуются с приведенными выше положениями пункта 17 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и статьи 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ.

Ссылка в апелляционной жалобе на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 марта 2020 г. N 582-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Амурское пароходство" и гражданина Клименко Алексея Викторовича на нарушение конституционных прав и свобод частью 11 статьи 9, частью 10 статьи 11, частью 3 статьи 1 и частью 1 статьи 13 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", несостоятельна, так как правовая позиция, высказанная в этом определении, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось и подтверждено соответствие оспоренных положений Административного регламента нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установив, что правовое регулирование, содержащееся в абзаце втором пункта 55 Административного регламента и приложении N 12 к нему, какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит и, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении административного искового заявления.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, в обжалуемом решении приведены и в системе проанализированы нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда первой инстанции соответствуют действующему законодательству.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности Административного регламента в оспариваемой части, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Розница К-1" - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В.МАНОХИНА

Члены коллегии

В.Ю.ЗАЙЦЕВ

Ю.В.СИТНИКОВ