57. Обязательное государственное страхование

При осуществлении за государственный счет страхования жизни, здоровья, имущества отдельных категорий граждан защищаются как интересы этих граждан, так и, в широком смысле, интересы государства. При передаче такого страхования коммерческим страховым организациям государство должно понимать эффективность данных мер, сохранять социальную стабильность в обществе и материальное положение застрахованных и выгодоприобретателей, соотносить затрачиваемый объем бюджетных средств с достигнутыми результатами.

Однако на практике государство все чаще сталкивается с дисбалансом интересов в этой сфере, отсутствием четкого регулирования в отношении страхования отдельных категорий должностных лиц, отсутствием согласованности норм об обязательном государственном страховании и обязательном социальном страховании, недобросовестностью работы страховых организаций, увеличением числа обращений недовольных застрахованных и выгодоприобретателей с исками к казне Российской Федерации, попытками бессистемного распространения обязательного государственного страхования на любые категории должностных и иных лиц.

Целесообразно выделить следующие проблемы правового регулирования обязательного государственного страхования.

I. Согласно пункту 3 статьи 927 ГК РФ законом могут быть предусмотрены случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование).

Федеральные законы, содержащие положения об обязательном государственном страховании, в большинстве случаев вводят обязательное государственное личное страхование отдельных категорий служащих или сотрудников государственных органов и организаций.

Следует отметить, что договор личного страхования является публичным договором (статья 426 ГК РФ), соответственно отказаться от заключения такого договора страхования страховая организация не может.

В то же время согласно пункту 2 статьи 927 ГК РФ, даже если страхование является обязательным, заключение договоров страхования не является обязательным для страховщиков.

В последние годы участились случаи отказа страховщиков от участия в осуществлении обязательного личного страхования отдельных категорий лиц на условиях, выставляемых страхователями при проведении конкурсных процедур. Например, в соответствии с Федеральным законом от 28.03.1998 N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) жизнь и здоровье военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации, граждан, уволенных с военной службы, со службы в органах внутренних дел Российской Федерации, в Государственной противопожарной службе, со службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, в войсках национальной гвардии Российской Федерации, отчисленных с военных сборов или окончивших военные сборы, в течение одного года после окончания военной службы, службы, отчисления с военных сборов или окончания военных сборов (далее - застрахованные лица) подлежит обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета (далее - ОГЛС военнослужащих) федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными органами, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрены военная служба, служба (далее - страхователи).

Страховщики для осуществления данного вида страхования выбираются в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", далее Федеральный закон N 44-ФЗ). Этот закон предусматривает ряд специальных процедур, которые, однако, не гарантируют заключение договора страхования. В течение последних 4 лет военнослужащие и служащие неоднократно оставались не застрахованными по Федеральному закону N 52-ФЗ, а возмещение вреда, причиненного их здоровью, осуществлялось казной Российской Федерации из средств федерального бюджета.

К проблемам, связанным с осуществлением ОГЛС военнослужащих, можно отнести длительность процедуры выбора страховщика, предусмотренной Федеральным законом N 44-ФЗ, что зачастую не позволяет обеспечивать непрерывность страховой защиты застрахованных из года в год; возможность признания конкурсов (торгов) недействительными; возможность отказа страхователя от договора. Следовательно, гарантии выплат в пользу выгодоприобретателей по договорам страхования являются неполными, а у бюджетной системы возникают риски, связанные с выплатой возмещения и неустойки (с учетом Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июня 2018 г. N 24-П).

В соответствии со статьей 940 Гражданского кодекса договор страхования должен быть заключен в письменной форме. Последствием несоблюдения письменной формы является недействительность договора страхования. Однако для договора обязательного государственного страхования сделано исключение (статья 969 ГК РФ). Законодательство о государственных закупках предполагает возможность заключения госконтракта в любой форме, предусмотренной ГК РФ. Возможность отступать от требований к форме договора страхования приводит к тому, что права и обязанности сторон по договорам обязательного государственного страхования надлежащим образом не фиксируются.

Исходя из изложенного, в абзаце 2 пункта 1 статьи 940 ГК РФ предлагается заменить ссылку на статью 969 ГК РФ на пункт 3 статьи 927 ГК РФ. Также требуется внесение изменений в законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях соотнесения его норм со страховым законодательством РФ.

II. Согласно пункту 1 статьи 969 ГК РФ в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства законом может быть установлено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий. Имеется несоответствие между положениями пункта 1 статьи 969 и пункта 3 статьи 927 ГК РФ в отношении лиц, на которых может распространяться обязательное государственное страхование (далее - ОГС): любые граждане или определенные категории государственных служащих. Анализ категорий граждан, в отношении которых введено ОГС, не дает однозначного ответа на поставленный вопрос.

В отсутствие критериев для выбора видов профессиональной деятельности, перечня лиц и рисков, которым они подвержены при ее осуществлении, для распространения на них ОГС, законодательство в данном направлении развивалось стихийно. В результате федеральные законы, вводящие ОГС, содержат разные подходы в отношении:

- подлежащих страхованию лиц (только лица, занимающие определенные должности, или все служащие (сотрудники) органа или организации);

- объекта страхования (только жизнь и здоровье либо жизнь, здоровье и имущество);

- установления перечня страховых случаев;

- размера страховых сумм и порядка их расчета (фиксированные суммы или формула, зависящая от денежного оклада (содержания) застрахованного лица);

- действия страховой защиты (на период выполнения службы и исполнения профессиональных обязанностей, в течение года после увольнения, либо без указания периода);

- срока действия договора страхования;

- круга выгодоприобретателей - получателей страховых сумм в случае гибели застрахованного лица.

Помимо этого статьи законов, содержащие положения об обязательном государственном страховании, не соответствуют требованиям пункта 4 статьи 3 Закона об организации страхового дела в Российской Федерации: отсутствуют подходы к определению размера, структуры или порядка определения страхового тарифа, контроля за осуществлением страхования, последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования.

Понятие "государственных служащих", употребляемое в статье 969 ГК РФ, устарело. В соответствии с законодательством РФ должности государственной службы подразделяются на:

- должности федеральной государственной гражданской службы;

- должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

- воинские должности;

- должности федеральной государственной службы иных видов.

Пункт 2 статьи 969 ГК РФ определяет, что обязательное государственное страхование осуществляется непосредственно на основании законов и иных правовых актов о таком страховании либо на основании договоров страхования, заключаемых в соответствии с этими актами страховщиками и страхователями.

Таким образом, допускается возникновение правоотношений по ОГС без заключения договора страхования. При этом правоотношения могут возникать не только на основании законов, но и любых иных правовых актов, что не согласуется с положениями пункта 1 статьи 935 ГК РФ и статьи 3 Закона об организации страхового дела.

Отсутствует однозначное понимание вопроса о том, кто может издавать указанные правовые акты: Президент РФ, Правительство РФ, министерства и ведомства, органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В связи с этим предлагается исходить из того, что регулирование вопросов ОГС должно относиться только к ведению Российской Федерации и осуществляться в форме законов.

Устарела норма о возможности осуществления ОГС "государственными страховыми или иными государственными организациями (страховщиками)". Страховых организаций, созданных государством или с долей его участия в уставном капитале, позволяющей влиять на принятие решений акционерами, в настоящий момент на страховом рынке не представлено. По этой причине ряд положений законов об ОГС, в частности в отношении страхования судебных приставов, судей, присяжного заседателя, прокуроров и ряда других лиц представляются не реализуемыми в связи с тем, что содержат требование об осуществлении страхования и выплате страховых сумм органами государственного страхования.

Пункт 4 статьи 969 ГК РФ предусматривает, что правила, предусмотренные главой 48 ГК РФ, применяются к обязательному государственному страхованию, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами о таком страховании и не вытекает из существа соответствующих отношений по страхованию. Таким образом, допускается, что нормы иных правовых актов могут не соответствовать принципам и базовым положения главы 48 ГК, что и привело к тем проблемам, которые указаны выше. По этим причинам предлагается статью 969 ГК РФ признать утратившей силу, а применительно к обязательному государственному страхованию руководствоваться общими положениями и правилами главы 48 об обязательном страховании и договоре страхования.