Иные аспекты контрольно-надзорной деятельности

Как отмечает Конституционный Суд, федеральный закон, предусматривая, что проверки могут проводиться в форме документарной проверки и (или) выездной проверки, не исключает - с учетом установленной законом периодичности плановых проверок - проведения плановой проверки, сочетающей в себе как документарную, так и выездную проверку. При этом соответствующие должностные лица обязаны соблюдать основания и порядок проведения каждой из проверок. В частности, право проведения выездной проверки возникает у должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в случае, если после рассмотрения представленных в ходе документарной проверки пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля установят признаки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. Проводя выездную проверку по данному основанию, соответствующие должностные лица не вправе по собственному усмотрению выходить за пределы установленного законом срока как документарной, так и выездной проверки, который, по общему правилу, не может превышать двадцать рабочих дней. Соответствующие законоположения, разъясняет Конституционный Суд, как определяющие порядок проведения проверочных мероприятий и направленные на ограничение чрезмерного вмешательства органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля в хозяйственную деятельность проверяемых лиц, не предполагают произвольного применения (Определение от 26 марта 2020 года N 582-О).

Пагубную, несовместимую с конституционными гарантиями неопределенность при осуществлении контрольно-надзорной деятельности порождают в том числе дефекты темпоральности. Нарушение ими принципов действия правовых норм во времени проявляется, в частности, в бессрочном введении правоограничительных мер либо без установления срока их действия, на что уже обращалось внимание в аналитических документах Конституционного Суда (Информация "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности", 2016) <2>.

--------------------------------

<2> http://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/default.aspx

В этой связи особое значение приобретает четкое определение в законе сроков проверочных мероприятий. Касаясь ранее вопроса о сроках проведения выездных налоговых проверок, Конституционный Суд обращал внимание на необходимость соблюдения налоговыми органами соответствующих сроков, устанавливаемых в целях недопущения избыточного или не ограниченного по продолжительности применения мер налогового контроля <3>. Данное требование в полной мере распространяется и на иные мероприятия государственного контроля, что предполагает проведение контрольных мероприятий лишь в установленных законом пределах, строгое следование контрольных органов положениям нормативных актов и невозможность их расширительного толкования. В связи с предусмотренной действующим регулированием при выявлении в ходе проверки нарушений установленных требований обязанностью должностного лица органа государственного контроля (надзора) выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда, а также принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений Конституционный Суд разъяснил, что такой обязанности должностного лица соответствует его право проверить исполнение соответствующего предписания, в том числе посредством внеплановой проверки, предметом которой может являться только исполнение этого предписания. При этом по результатам последующей проверки проверяемый субъект не может быть привлечен к административной ответственности в связи с нарушениями обязательных требований, которые не были указаны в акте первоначальной проверки (Определение от 19 декабря 2019 года N 3575-О).

--------------------------------

<3> Постановление от 16 июля 2004 года N 14-П.

Точно так же на всех субъектов государственного контроля распространяется требование об обязательном предварительном уведомлении о проведении внеплановой выездной проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица (Определение от 24 апреля 2018 года N 1091-О).

Законоположения, устанавливающие предельный срок проведения проверок, а также требования к месту проведения выездной проверки, указывает Конституционный Суд, действуют в системе иных норм Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Выездная проверка проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами контролирующего органа, обязательного ознакомления руководителя юридического лица, индивидуального предпринимателя с распоряжением о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения. Соответственно, именно с данными обстоятельствами связано начало исчисления установленного срока выездной проверки. При этом в случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю. Как было разъяснено Конституционным Судом, в указанных случаях составление акта проверки может быть отсрочено, а проведение мероприятий выездной проверки приостановлено (Определение от 2 октября 2019 года N 2646-О).

Федеральный законодатель в развитие конституционных положений федеральных законов "Об охране окружающей среды" и "Об особо охраняемых природных территориях" наделяет должностных лиц органов государственного надзора контрольными полномочиями в области государственного экологического надзора (выдача предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда животным, растениям и окружающей среде, соблюдению режимов особо охраняемых природных территорий), направленными на пресечение нарушений обязательных требований на особо охраняемых природных территориях и устранение последствий выявленных нарушений. Данные полномочия подлежат осуществлению в порядке, установленном законодательством, и не предполагают произвольной выдачи соответствующих предписаний. Кроме того, как было разъяснено Конституционным Судом, законность и обоснованность выданного предписания, в том числе с точки зрения соблюдения установленного законодательством порядка проведения контрольных мероприятий, может быть проверена судом, который определяет в указанных целях наличие и характер правонарушения, возможность отнесения конкретных объектов, созданных на особо охраняемых природных территориях, к объектам недвижимого имущества, принудительный снос которых в случае признания их самовольными постройками осуществляется по правилам статьи 222 ГК РФ (Определение от 30 января 2020 года N 37-О).

Как было разъяснено Конституционным Судом, к полномочиям Российской Федерации отнесено осуществление государственного контроля (надзора) в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта при организации регулярных перевозок. В целях обеспечения безопасности перевозок наземным транспортом был принят Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", предусматривающий в качестве одного из обязательных для осуществления перевозок документов карту маршрута регулярных перевозок - документ, содержащий сведения о маршруте регулярных перевозок и транспортном средстве, которое допускается использовать для перевозок по данному маршруту, а также определяющий порядок оформления, переоформления карты маршрута регулярных перевозок. Соответственно, норма административного законодательства, предусматривающая ответственность водителя транспортного средства, используемого для осуществления регулярных перевозок, за несоблюдение обязанности иметь при себе и предоставлять для проверки карту маршрута регулярных перевозок, сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права (Определение от 2 октября 2019 года N 2613-О).

Ввиду того что автомобильные дороги общего пользования, будучи основными транспортными артериями страны, предназначены в том числе для перевозки грузов по всей территории России и за ее пределы, что предполагает ответственность государства как публичного субъекта и как собственника, на котором лежит бремя содержания данного имущества, за состояние дорог, отмечает Конституционный Суд, их сохранность обеспечивается комплексом мероприятий, направленных на соблюдение требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, владельцами (в области ремонта и содержания) и пользователями (в области использования) автомобильных дорог, должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и придорожных полос). К числу указанных мероприятий относится введение и соблюдение режима эксплуатации тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, заключающегося, в частности, в том, что движение по автомобильным дорогам крупногабаритного транспортного средства или тяжеловесного транспортного средства, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого более чем на два процента превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, требует получения специального разрешения, для чего необходимо согласование в установленном порядке маршрута такого транспортного средства, а также возмещение причиненного тяжеловесным транспортным средством вреда его владельцем (Постановление от 18 января 2019 года N 5-П) <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Постановление от 31 мая 2016 года N 14-П.

Поскольку требования, касающиеся предрейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств и проведения предрейсового контроля технического состояния транспортных средств, обязательны как для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие перевозки и перевозки для собственных нужд автобусами и грузовыми автомобилями и в связи с этим обязанных организовать проведение указанных осмотров водителей и транспортных средств, так и для водителей, которые не вправе осуществлять перевозку пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом без прохождения предрейсового медицинского осмотра и положительных результатов предрейсового контроля технического состояния транспортного средства, постольку, указывает Конституционный Суд, все указанные субъекты в случае неисполнения названных требований подлежат привлечению к административной ответственности на основании частей 2 и 3 статьи 12.31.1 КоАП РФ. Иной подход к толкованию данных законоположений - исключающий водителей из числа субъектов соответствующих административных правонарушений - фактически приводил бы, как было разъяснено Конституционным Судом, к возможности уклонения от исполнения указанных требований не только самих водителей, но и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие перевозки и перевозки для собственных нужд автобусами и грузовыми автомобилями (Определение от 29 января 2019 года N 234-О).