Общие требования к контрольно-проверочным мероприятиям

Контрольная функция государства в сфере предпринимательской деятельности продиктована его обязанностью по обеспечению конституционных прав и свобод, а также конституционно установленного единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Органы публичной власти осуществляют контрольные функции в сфере экономических отношений, в том числе в сфере гражданского оборота, в рамках конституционно предусмотренной компетенции; соответствующая контрольная деятельность производна от регулирующего воздействия государства на общественные отношения (Определение от 28 февраля 2019 года N 283-О) <1>.

--------------------------------

<1> См. также: постановления от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 31 мая 2005 года N 6-П, от 18 июля 2008 года N 10-П, от 17 января 2013 года N 1-П; Определение от 3 апреля 2012 года N 630-О.

Контрольные прерогативы публичной власти призваны обеспечить надежность гражданского оборота, а также эффективную судебную защиту прав и законных интересов его участников, включая субъектов предпринимательской деятельности. <2>

--------------------------------

<2> См.: Постановление от 21 апреля 2003 года N 6-П.

Обладая свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, а также конкретного порядка их финансового обеспечения, федеральный законодатель связан при этом конституционно закрепленными принципами. Регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые ограничения прав и свобод хозяйствующих субъектов - быть соразмерными конституционно значимым целям и, во всяком случае, не создавать непреодолимых препятствий их экономической самостоятельности и инициативе <3>.

--------------------------------

<3> См.: Постановление от 18 июля 2008 года N 10-П; Определение от 3 апреля 2012 года N 630-О.

В том числе, указывает Конституционный Суд, поскольку в силу рискового характера предпринимательской деятельности существуют объективные пределы в возможностях судов выявлять наличие в ней деловых просчетов, постольку судебный контроль не предназначен для проверки экономической целесообразности решений, принимаемых субъектами предпринимательской деятельности <4>.

--------------------------------

<4> См.: Постановление от 24 февраля 2004 года N 3-П; Определение от 16 декабря 2008 года N 1072-О-О.

Сформированные ранее конституционно-судебной практикой подходы к конституционно значимым аспектам государственного регулирования предпринимательства (включая контрольно-надзорную и лицензионно-разрешительную деятельность) получили дальнейшее развитие в рассматриваемый период.

Отмечая, что основой обеспечения прав всех хозяйствующих субъектов, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц является Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Конституционный Суд подчеркивает гарантирующий характер его положений, связывающий государственные органы, осуществляющие контрольно-проверочные мероприятия, которые направлены на предотвращение возможных произвольных действий либо бездействия (Определение от 28 февраля 2019 года N 323-О). Распространение действия указанного закона на те или иные виды контрольно-надзорных мероприятий является прерогативой законодателя, установившего, что предусмотренные гарантии распространяются на контрольные мероприятия, проводимые в форме проверок. Между тем выбор конкретного контрольно-надзорного мероприятия зависит от содержания обязательных требований, вида и характера их возможных нарушений. Так, например, предписания об устранении нарушений законодательства могут быть выданы уполномоченными должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия юридическому лицу не только по результатам проведенной проверки, а на основании иных мероприятий, посредством которых осуществляется государственный надзор в соответствующей сфере (Определение от 25 апреля 2019 года N 915-О).

Регулируя отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, названный закон, подчеркивает Конституционный Суд, обеспечивает защиту прав указанной категории лиц, выступающих активными субъектами прежде всего в сфере предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, незаконные действия (бездействие) в отношении которых при проведении проверок способны оказать существенное негативное воздействие как на деятельность самих указанных субъектов и их контрагентов, так и на экономику страны в целом. Так, например, предусматривается, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностное лицо органа государственного контроля (надзора) обязано выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде и другим объектам, а также обязано принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений. Данным обязанностям указанных должностных лиц корреспондирует их право провести внеплановую проверку выполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания органов государственного контроля (надзора) по истечении установленного в нем срока исполнения. При этом предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания. Соответственно, как разъясняет Конституционный Суд, результаты проверки выполнения ранее выданного предписания об устранении нарушения не могут стать основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности за нарушение обязательных требований, которые ранее не были выявлены и указаны в предписании (Определение от 19 декабря 2019 года N 3575-О).

В частности, предписание о приостановлении работ как акт, направленный на предупреждение и пресечение нарушений обязательных требований, может быть выдано юридическому лицу на основании проведения (в ходе проведения или по результатам проведения) различных мероприятий, посредством которых осуществляется государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия и в рамках которых устанавливаются основания для выдачи данных предписаний. Выбор конкретных мероприятий, проведение которых необходимо для выявления и фиксации тех или иных нарушений обязательных требований (требуется ли организация и проведение проверки или требуется проведение мероприятий, не предполагающих взаимодействия с юридическим лицом), отмечает Конституционный Суд, зависит от содержания обязательных требований, вида и характера их возможных нарушений. Соответственно, данное правовое регулирование не предполагает произвольной выдачи соответствующих предписаний, а законность и обоснованность выданного предписания, в том числе с точки зрения соблюдения установленных законодательством требований к проведению мероприятий, на основании или в ходе которых оно выдано, могут быть проверены судом. При этом прерогативой законодателя является распространение сферы действия Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на те или иные виды контрольно-надзорных мероприятий и, в частности, на государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (Определение от 25 апреля 2019 года N 915-О).

Как было разъяснено Конституционным Судом, по общему правилу, в течение трех рабочих дней с момента изменения указанных в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" сведений, включая внесение изменений в учредительные документы, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, а также лица, имеющие право без доверенности действовать от имени юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязаны сообщить об этом в регистрирующий орган по месту своего соответственно нахождения и жительства, в том числе для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, - эти требования, будучи направлены на исполнение судебного решения о ликвидации юридического лица, а также на обеспечение достоверности сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц, не предусматривают произвольного возложения обязанности по осуществлению ликвидации юридического лица на лиц, не осуществляющих полномочия исполнительного органа (Определение от 25 апреля 2019 года N 925-О).