2. Совершенствование государственной системы управления лесами

Одним из этапов реформирования лесного хозяйства должно стать совершенствование распределения функций по управлению лесами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на принципах рационального сочетания федерализма и централизации в сфере государственного управления лесами.

С учетом складывающейся социально-экономической ситуации в стране и на основе сценариев развития отрасли предусматривается по результатам оценки возможных рисков, анализа последствий, создания финансово-экономической модели системы новых взаимоотношений поэтапный переход от института переданных полномочий в сфере лесных отношений к разделению на собственные полномочия субъектов Российской Федерации и полномочия Российской Федерации при сохранении государственной собственности на земли лесного фонда.

Корректировка федеральных и региональных полномочий по управлению лесами должна производиться с учетом региональных особенностей субъектов Российской Федерации, в том числе показателей развития лесной промышленности, площади земель лесного фонда в общей площади региона, лесистости, целевого назначения лесов, рекреационной нагрузки, вклада лесной отрасли в экономику региона и ряда других.

Для осуществления такой корректировки потребуется разработка на основе указанных показателей системы зонирования лесов и типовых моделей государственного управления лесами как государственным имуществом в части полномочий субъектов Российской Федерации и полномочий Российской Федерации, скоординированных с принципами организации и управления лесным комплексом в целом. Такой подход позволит обеспечить целостность регулирования лесных отношений и управления лесами при повышении мотивации к их рациональному использованию и эффективному воспроизводству, развитию лесной отрасли, сокращению правонарушений в лесной сфере.

Необходимо реализовать комплекс мер по повышению эффективности деятельности специализированных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных органам исполнительной власти в области лесных отношений субъектов Российской Федерации, в том числе осуществить оптимизацию сети учреждений, подведомственных уполномоченным в области лесных отношений органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; а также предоставить возможность осуществления указанными учреждениями переданных государственных функций и оказания ими услуг, осуществления работ в рамках приносящей доход деятельности.

Особого внимания требует управление лесами, имеющими существенное социально-экологическое значение (городские леса, леса "зеленого пояса" вокруг населенных пунктов). Это касается, прежде всего, правового статуса таких лесов, а также совершенствования системы ведения лесного хозяйства в них, направленной на сохранение и повышение их полезных функций.

Пристального внимания заслуживают леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения. В качестве первоочередной меры требуется проведение инвентаризации и учета лесов, расположенных на таких землях. Для эффективного вовлечения этих лесов в социально-экономическое развитие сельских территорий необходимо предложить модели хозяйственной деятельности, учесть интересы местного населения. Необходимо учитывать, что в лесах на землях сельскохозяйственного назначения, не используемых для сельскохозяйственного производства, как и в лесах на землях лесного фонда, должны обеспечиваться сохранение и увеличение поглощающей способности лесов, а также ее максимально возможный учет при реализации механизмов Парижского соглашения по климату от 12 декабря 2015 г., подписанного от имени Российской Федерации в г. Нью-Йорке 22 апреля 2016 г., принятого постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2019 г. N 1228 "О принятии Парижского соглашения" (далее - Парижское соглашение по климату).

С учетом особой роли лесов на землях сельскохозяйственного назначения, расположенных вблизи сельских населенных пунктов, необходимо установить режим лесопользования, обеспечивающий право граждан на благоприятную окружающую среду.

В лесах на землях любых категорий должна быть обеспечена система мер по обеспечению пожарной и санитарной безопасности, направленная на минимизацию потерь ценных лесных ресурсов и экосистем от огня, вредителей и болезней, сокращение случаев перехода огня на населенные пункты и объекты инфраструктуры, случаев опасного для здоровья и жизни людей задымления населенных пунктов. Необходимо исключить мотивы и стимулы к расчистке участков или уничтожению древесно-кустарниковой растительности путем выжигания и другими опасными способами.

В целях дальнейшего развития системы стратегического и среднесрочного планирования в лесном комплексе потребуется совершенствование на федеральном, региональном и муниципальном уровнях документов долгосрочного планирования и прогнозирования, в том числе государственной и региональных программ развития лесного хозяйства и лесной промышленности, лесных планов субъектов Российской Федерации, дальнейшего продолжения проектного планирования в лесной сфере.

Необходимо добиться обеспечения единого вектора развития лесопромышленного комплекса и координации государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" с государственной программой Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности".

Важным аспектом совершенствования программно-целевого метода реализации Стратегии должен стать принцип межотраслевой синергии государственных программ лесного комплекса с государственными программами смежных отраслей экономики, в частности с государственной программой Российской Федерации "Комплексное развитие сельских территорий", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 г. N 696 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Комплексное развитие сельских территорий" и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", в рамках которой предусматривается ряд мер государственной поддержки для жителей сельских территорий.

В целях разработки финансово-экономической модели новой системы взаимоотношений в лесном комплексе представляется целесообразным провести анализ эффективности выполнения хозяйственных услуг и функций и в последующем осуществить поэтапную централизацию на федеральном уровне тех из них, эффективность централизации которых будет подтверждена результатами проведенной аналитической работы. Это, в частности, хозяйственные услуги и функции, связанные с контролем за состоянием, выбытием и воспроизводством лесов, в том числе оказание услуг и выполнение работ по лесоустройству, проектированию лесных участков, разработке документов лесного планирования, ведению государственного лесного реестра, проведению лесопатологических обследований, оценке лесов, воспроизводству лесов и лесоразведению, организации лесного семеноводства на генетико-селекционной основе, организации системы опытных хозяйств, испытательных станций и полигонов, проведению электронных аукционов и открытых конкурсов, заключению соответствующих договоров на торгах, развитию информационных систем и реестров учета, движения и оборота лесных ресурсов.

Такая централизация позволит повысить экономическую эффективность лесного хозяйства, обеспечить достоверной и полной информацией о лесах, гарантировать выполнение работ по их охране, защите и воспроизводству.

На региональном уровне рекомендуется обеспечить учет целей и задач Стратегии при доработке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, корректировке документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации, группируя мероприятия по развитию лесного комплекса в рамках отдельно выделяемых задач или подпрограмм.

Наряду с этим потребуют уточнения полномочия органов исполнительной власти, особенно в части ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, формирования и содержания соответствующих федеральных сил и средств тушения лесных пожаров.

В целях повышения эффективности лесоуправления дальнейшее развитие должны получить такие инструменты, как лесоустройство, государственная инвентаризация лесов и система мониторинга лесов (лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг радиационной обстановки в лесах, мониторинг воспроизводства лесов).

Необходимо уточнить порядок организации и финансирования работ по осуществлению лесоустройства с ориентиром на его централизацию. Объектом лесоустройства должно сохраниться лесничество как территориальная единица управления лесами и ведения государственного управления лесами. Лесоустройство должно организовываться централизованной федеральной государственной организацией. Это позволит сформировать единую государственную систему лесоучетных работ и актуальную информационную базу о состоянии, об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов, которые смогут обеспечить возможность поддержки принятия обоснованных управленческих решений по различным вопросам лесных отношений.

Предусматривается поэтапная централизация выполнения работ по лесоустройству.

При этом необходимо добиться:

определения результатов лесоустройства как основы получения информации для лесного планирования, государственной инвентаризации лесов, ведения государственного лесного реестра и оценки лесов;

разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере лесоустройства с учетом категорий земель, на которых расположены леса;

передачи функций по осуществлению лесоустройства на землях лесного фонда на федеральный уровень с возложением обязанностей по осуществлению указанной деятельности на подведомственное федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области лесных отношений, государственное бюджетное учреждение;

введения правового института отвода и таксации лесосек;

введения квалификационных требований к лицам, выполняющим работы и оказывающим услуги по лесоустройству, отводу и таксации лесосек, а также установления ответственности указанных лиц за нарушения при проведении работ и оказании соответствующих услуг;

обеспечения автоматизированного сбора (ввода и обработки) материалов лесоустройства, данных об объемах и о финансировании лесоустроительных работ на основании доработки имеющихся информационных ресурсов;

перехода к единому перспективному планированию лесоустроительных работ на федеральном уровне с учетом определения зон интенсивного использования лесов и их критериев, обеспечивающему периодичность (цикличность) лесоустроительных работ;

нормативного установления требования о возможности предоставления лесного участка в аренду в целях заготовки древесины при наличии актуальных материалов лесоустройства.

Проведение лесоустройства на федеральном уровне в полном объеме позволит эффективно использовать бюджетные средства, систематизировать и планировать обеспечение проведения лесоустроительных работ в зависимости от интенсивности использования лесов и ведения лесного хозяйства с определением очередности выполнения работ с учетом срока действия материалов лесоустройства. При этом будет обеспечена модернизация лесоустроительных работ посредством применения перспективных технологий на основе использования современных материалов дистанционного зондирования Земли и программно-аппаратных комплексов нового поколения.

В целях усиления контроля использования лесов предусматривается увеличение площади непрерывного мониторинга, в том числе с применением беспилотных летательных аппаратов.

Для интенсификации и повышения эффективности лесоучетных работ необходимо осуществить дифференциацию территории лесного фонда на основе гармонизации зон проведения лесоустройства и государственной инвентаризации лесов. Лесоустройство должно приоритетно проводиться на территориях интенсивного освоения лесов и потенциально привлекательных участках, определяемых по критериям доступности и инвестиционной привлекательности. Такой подход в сочетании с формированием единой информационной базы о лесах позволит сформировать единую государственную систему лесоучетных работ, поддерживать в актуальном состоянии информацию о лесных ресурсах, о состоянии, об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов, обеспечив возможность поддержки принятия обоснованных управленческих решений по различным вопросам лесных отношений.

С целью сохранения лесов и защиты прав собственности Российской Федерации на земли лесного фонда начиная с 2008 года осуществляются мероприятия по постановке участков земель лесного фонда на государственный кадастровый учет, а также по установлению границ лесничеств. На 1 января 2020 г. работы по постановке на государственный кадастровый учет лесных участков проведены в границах 582 лесничеств на площади более 319 млн. гектаров. Установлены границы 787 лесничеств с описанием местоположения их границ на площади 439,5 млн. гектаров. Завершение таких работ планируется к 2024 году. Реализация мероприятий по установлению границ лесничеств и внесение сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости являются основополагающим фактором, обеспечивающим достоверность сведений о местоположении земель лесного фонда и организацию максимально эффективного использования лесных ресурсов.

Предполагается выработать оптимальные механизмы ряда задач, находящихся на пересечении лесного и земельного законодательства. Такими задачами являются:

установление на законодательном уровне правил определения правового режима лесных участков;

осуществление лесного планирования и лесоустройства с учетом документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, территориальных зон, границ земельных участков, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости;

исключение из границ лесничеств территорий, занятых объектами, размещение которых в них не допускается (например, кладбищ, скотомогильников и др.);

введение единых правил образования и предоставления земельных и лесных участков с учетом особенностей использования лесных участков, установленных лесным законодательством.

В целях повышения эффективности федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах необходимо осуществить передачу полномочий по федеральному государственному лесному надзору на федеральный уровень с формированием на уровне субъектов Российской Федерации самостоятельного института лесной охраны, выполняющего в том числе и патрулирование лесов. При этом функции федерального государственного лесного надзора должны быть распространены на сферу транспортировки, хранения и переработки древесины.

Необходимо уточнить объем переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

Также необходимо осуществить закрепление полномочий по федеральному государственному лесному надзору за уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с введением должности главного федерального государственного лесного инспектора по субъекту Российской Федерации и правового института административного обследования лесных участков преимущественно с использованием материалов дистанционного зондирования земли, в том числе с использованием беспилотных летательных аппаратов.

На первом этапе реформирования федерального государственного лесного надзора необходимо осуществить в ряде субъектов Российской Федерации эксперимент по передаче Федеральному агентству лесного хозяйства отдельных полномочий по осуществлению федерального государственного лесного надзора, а также обеспечить усиление государственного контроля (надзора) за выполнением мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесами.

Одними из ключевых решений в повышении эффективности исполнения переданных полномочий должны стать разработка единой методики расчета норматива патрулирования лесов для субъектов Российской Федерации, а также доведение численности лесных инспекторов до нормативного уровня. Вместе с тем необходимо привести нормативную численность лесных инспекторов в соответствие с объективными потребностями и осуществить совершенствование нормативов патрулирования лесов с учетом использования современных систем, включая применение беспилотных авиационных систем и данных космического мониторинга при осуществлении федерального государственного лесного надзора, применения лесопатрульной техники и оборудования в соответствии с утвержденными нормативами.

Предполагается дальнейшее развитие межведомственного взаимодействия, в первую очередь с Министерством внутренних дел Российской Федерации, в сфере пресечения незаконного оборота древесины. Кроме того, в целях усиления межведомственного взаимодействия предусматривается проведение совместных мероприятий по пресечению деятельности преступных группировок и организованных преступных групп, действующих в сфере нелегальных рубок и незаконного оборота древесины. Необходимо проработать вопрос о наделении Министерства обороны Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, совершенных в лесах, расположенных на землях обороны, а также вопрос создания закрытого сегмента, позволяющего вести реестр учета древесины и сделок с ней в Единой государственной автоматизированной информационной системе учета древесины и сделок с ней, принимая во внимание специфику использования лесов для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации.

Также необходимо дальнейшее развитие системы общественного лесного контроля.

Стратегической задачей развития лесного хозяйства является успешное взаимодействие с гражданским обществом и реализация принципа открытости, который осуществляется в соответствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. N 93-р. Согласно указанной Концепции на постоянной основе предполагается проводить публичные обсуждения документов стратегического планирования, планов и нормативных документов в области лесного хозяйства.

Необходимо и в дальнейшем развивать различные формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с профессиональным экспертным сообществом и населением. Это позволяет обеспечить учет потребностей и интересов граждан России, защиту их прав и свобод и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики, а также осуществлять общественный контроль в лесном хозяйстве.