4. Формулирование цели (целей) и вопросов аудита эффективности

4.1. В соответствии со Стандартом при аудите эффективности формулируется отдельная самостоятельная цель (отдельные самостоятельные цели), которую (которые) планируется достигнуть по результатам его проведения. Формулировка цели аудита эффективности должна начинаться словами "оценить эффективность...", "проверить экономность...", "определить результативность..." и т.п.

В этой связи и с учетом пунктов 2.4 - 2.6 Методических рекомендаций рекомендуются следующие условные формулировки цели (целей) аудита эффективности.

ПРИМЕРЫ

Оценить эффективность отдельных мер (мероприятий) национального проекта.

Проверить эффективность деятельности по использованию ресурсов, направленных на закупку определенных товаров, работ, услуг.

Оценить эффективность функционирования системы санаторно-курортного обеспечения государственных гражданских служащих.

Оценить эффективность функционирования системы мер по обеспечению лиц с ограниченными возможностями техническими средствами реабилитации.

В соответствии с абзацем четвертым пункта 3.2.3 Стандарта в случае необходимости установления при оценке результативности связи достижения конечных результатов и (или) итоговых эффектов с достижением непосредственных результатов формируется, как правило, дополнительная отдельная цель по оценке влияния достижения непосредственных результатов на достижение конечных результатов и (или) итоговых эффектов с учетом внутренних и внешних условий.

В этой связи и с учетом пункта 2.6 Методических рекомендаций рекомендуются следующие условные формулировки цели по оценке влияния.

ПРИМЕРЫ

Оценить влияние реализации отдельных мер (мероприятий) национального проекта на фактический уровень достижения национальных целей.

Определить вклад реализации мероприятий по строительству автомобильной дороги в увеличение объема перевозок пассажиров и грузов по территории Российской Федерации.

При этом оценка влияния может осуществляться в рамках отдельного вопроса, а также в рамках вопроса по оценке результативности.

Вместе с тем не допускаются следующие условные формулировки цели (целей) аудита эффективности.

ПРИМЕРЫ (НЕДОПУСТИМАЯ ПРАКТИКА)

Проверить эффективность, соответствие документам стратегического планирования деятельности по использованию ресурсов, целевое использование ресурсов, направленных на закупку определенных товаров, работ, услуг (одновременное применение аудита эффективности, аудита соответствия и финансового аудита (контроля) в рамках одной цели не допускается в соответствии с пунктом 3.2.2 Стандарта).

Оценить эффективность отдельных мер (мероприятий) национального проекта и их влияние на достижение национальных целей (оценка влияния осуществляется, как правило, в рамках отдельной цели либо внутри цели по оценке эффективности (в виде отдельного вопроса или в рамках вопроса по оценке результативности), без отдельного обособления в формулировке цели).

4.2. Результативность и экономность являются составляющими эффективности. Их указание в формулировке цели аудита эффективности одновременно со словом "эффективность" является излишним.

В этой связи не рекомендуются следующие условные формулировки цели (целей) аудита эффективности.

ПРИМЕРЫ (НЕДОПУСТИМАЯ ПРАКТИКА)

Оценить эффективность и результативность закупок определенных товаров, работ, услуг.

Оценить эффективность и экономность закупок определенных товаров, работ, услуг.

4.3. Стандартом установлено, что использование федеральных и иных ресурсов - это любые действия (бездействие) объектов аудита эффективности в отношении федеральных и иных ресурсов, в том числе по формированию, управлению и распоряжению федеральными и иными ресурсами.

В этой связи, например, планирование, распределение, управление ресурсами являются отдельными этапами, процессами использования ресурсов (преобразования ресурсов в результаты). Таким образом, отдельная цель (отдельные цели) по оценке (проверке и т.п.) эффективности таких этапов, процессов не формулируются.

ПРИМЕРЫ (НЕДОПУСТИМАЯ ПРАКТИКА)

Проверить эффективность планирования ресурсов на реализацию отдельных мер (мероприятий), направленных на достижение национальных целей.

Оценить эффективность распределения ресурсов на реализацию отдельных мер (мероприятий) национального проекта.

Определить эффективность порядка предоставления бюджетных ассигнований на закупку определенных товаров, работ, услуг.

Оценить эффективность мер нормативного правового и организационного регулирования.

Определить эффективность контроля за использованием ресурсов.

Формулирование отдельной цели в части оценки эффективности этапов, процессов использования ресурсов может привести к формулированию ошибочного вывода относительно неэффективности только одной рассматриваемой процедуры: например, вывод о неэффективности процедуры планирования ресурсов без оценки эффективности процедур распределения ресурсов, контроля за их использованием и пр. То есть недостижение результатов при использовании ресурсов может быть обусловлено проблемой в иной процедуре (к примеру, не только в планировании).

4.4. В соответствии со Стандартом по каждой цели аудита эффективности определяются вопросы аудита эффективности, по каждому вопросу разрабатываются критерии аудита эффективности.

4.5. Основные положения, на которые следует обращать внимание при формулировании вопросов аудита эффективности, заключаются в следующем:

1) вопросы не могут быть определены без критериев аудита эффективности;

2) по одному вопросу может быть разработано несколько критериев аудита эффективности;

3) один критерий аудита эффективности не может быть связан с несколькими вопросами;

4) вопросы содержат корреспондирующие критериям формулировки;

5) вопросы, как правило, охватывают следующие пять основных сторон эффективности, соответствующих базовым критериям аудита эффективности:

достижение запланированных результатов;

использование ресурсов в соответствии с планом;

соотношение ресурсов и результатов (выявление упущенных возможностей, альтернатив с точки зрения используемых (располагаемых) ресурсов и достигаемых результатов);

достаточность ресурсов;

влияние непосредственных результатов на достижение конечных результатов и (или) итоговых эффектов.

Состав вопросов (исходя из указанных пяти сторон эффективности) зависит от применения базовых критериев аудита эффективности с учетом особенностей, установленных в абзацах восьмом - одиннадцатом пункта 3.3.16 Стандарта и формулирования отдельной цели (или ее отсутствия) по оценке влияния.

6) в одном вопросе могут быть объединены указанные в подпункте 5 настоящего пункта стороны эффективности (с разработкой по такому объединенному вопросу критериев аудита эффективности на основе соответствующих базовых критериев аудита эффективности);

7) вопросы направлены на достижение цели, но не могут дублировать формулировку цели аудита эффективности или быть схожими с ней по смыслу.

4.6. Рекомендуются следующие условные формулировки вопросов аудита эффективности.

ПРИМЕРЫ

Проверить достижение запланированных результатов реализации отдельных мер национальных проектов (первая из указанных сторон эффективности).

Оценить использование ресурсов при реализации отдельных мер национальных проектов (вторая из указанных сторон эффективности).

Оценить достижение запланированных результатов и использование ресурсов при реализации отдельных мер национальных проектов (пример объединенного вопроса - первая и вторая из указанных сторон эффективности).

Провести оценку альтернатив при использовании ресурсов в рамках реализации отдельных мер национальных проектов (третья из указанных сторон эффективности).

Оценить достижение (возможность достижения) лучших результатов за счет ресурсов, направленных на закупку определенных товаров, работ, услуг (третья из указанных сторон эффективности).

Проверить достаточность ресурсов для достижения запланированных результатов реализации отдельных мер национальных проектов (четвертая из указанных сторон эффективности).

Оценить влияние реализации отдельных мер (мероприятий) государственной программы Российской Федерации на достижение ее показателей (пятая из указанных сторон эффективности).

4.7. Формулирование вопросов аудита эффективности, по которым не могут быть разработаны критерии аудита эффективности, не допускается.

ПРИМЕРЫ (НЕДОПУСТИМАЯ ПРАКТИКА)

Оценить проблемы деятельности объекта аудита при использовании ресурсов.

Проанализировать нормативные правовые акты и текущие механизмы, регламентирующие использование ресурсов.

Особенности анализа (оценки), указанные в примерах, могут быть отражены в рамках рекомендованных вопросов, в частности, направленных на оценку использования ресурсов.

4.8. Вопросы, направленные на оценку достижения запланированных результатов и использования ресурсов в соответствии с запланированными объемами (первые две стороны эффективности), являются вводными. Такие вопросы направлены на выявление отклонений фактов от критериев аудита эффективности, разработанных на основе базового критерия аудита эффективности 1 ("запланированные результаты достигнуты", далее также - базовый критерий 1) и базового критерия аудита эффективности 2 ("объем использованных ресурсов не превышает первоначально запланированный объем", далее также - базовый критерий 2). Например, фиксируется следующее:

недостижение запланированных результатов, в том числе отсутствие результатов необходимого качества;

несвоевременность достижения результатов;

превышение объемов использованных бюджетных ассигнований (над параметрами, запланированными при начале реализации меры (мероприятия);

нарушения (недостатки), в том числе повлиявшие на достижение запланированных результатов и (или) увеличение объема использованных ресурсов.

Оценка альтернатив и упущенных возможностей в рамках рассматриваемых вопросов не осуществляется.

4.9. Вопросы аудита эффективности, связанные с оценкой соотношения ресурсов и результатов (оценкой упущенных возможностей, альтернатив) (третья сторона эффективности), являются ключевыми для аудита эффективности и могут быть детализированы в зависимости от критериев аудита эффективности, разработанных на основе базового критерия аудита эффективности 3А ("возможность добиться лучших результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями) за счет использованных ресурсов или альтернативных ресурсов отсутствует", далее также - базовый критерий 3А) и базового критерия аудита эффективности 3Б ("возможность использования меньшего ресурса для достижения полученного результата отсутствует", далее также - базовый критерий 3Б).

ПРИМЕРЫ

Оценить расходы на административно-управленческий персонал и возможность их оптимизации.

Сравнить стоимость 1 км построенной автомобильной дороги со стоимостью 1 км в проектах-аналогах.

Оценить повышение транспортной подвижности населения (на автомобильном транспорте).

Оценить увеличение тепловой мощности введенных в эксплуатацию объектов теплоэнергетики.

Оценить возможность сокращения сроков строительства и ввода в эксплуатацию объектов электроэнергетики.

Оценить функционирование спортивных площадок и увеличение единовременной пропускной способности спортивных сооружений, расположенных в сельской местности.

В рамках указанных в примерах вопросов в том числе осуществляется доказывание фактов занижения плановых результатов, некорректного определения (формулирования) самих результатов (в случае, когда при оценке упущенных возможностей, а также при сравнении с реально осуществимыми альтернативами будет доказано, что достигнутые запланированные результаты не оправданы используемыми (располагаемыми) ресурсами).