практика Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации

--------------------------------

<35> Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации (далее - Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет) действует на основании Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года (далее - Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция).

Российская Федерация является участником Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, а также признает компетенцию Комитета на получение индивидуальных сообщений получать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под ее юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения положений Конвенции.

Для сведения: в 2018 году в Верховном Суде Российской Федерации подготовлено Обобщение правовых позиций международных договорных и внедоговорных органов, действующих в сфере защиты прав и свобод человека, по вопросам защиты права лица не подвергаться дискриминации.

Размещено на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации в подразделе "Международная практика" (за 2018 год) раздела "Документы". Режим доступа: Режим доступа: URL: http://www.vsrf.ru/documents/international_practice/27156/.

Дело "Ларс-Андерс Огрен и другие против Швеции". Мнения Комитета по ликвидации расовой дискриминации от 18 ноября 2020 года. Сообщение N 54/2013 <36>.

--------------------------------

<36> Как усматривалось из текста Мнений, авторы утверждали, что, будучи представителями коренного народа саами, они имеют свою собственную культуру, средства к существованию и язык, отличающиеся от культуры несаамского населения. В частности, оленеводство является важнейшим элементом их культурной самобытности и традиционного образа жизни. Вместе со своим оленьим стадом авторы кочуют по тем же маршрутам, по которым с незапамятных времен перемещались их предки. Государство-участник предоставило концессии на эксплуатацию частной горнодобывающей компании на территории традиционного проживания общины в виде трех открытых рудников, расположенных на перешейке Реннбеккен - районе с пастбищными угодьями, имеющими основополагающее значение для оленеводческого цикла общины Вапстен. Как следствие, значительная часть этой территории была изъята у оленеводческой общины, при этом ее пастбищные угодья постоянно сокращались, что создало реальную угрозу для оленеводства и оказало огромное психологическое давление на членов общины. Авторы утверждали, что в силу этого их община не выдержит других горнодобывающих концессий. Они далее подчеркнули, что государство-участник, предоставив без согласия авторов концессию на три открытых рудника в пределах их традиционного земельного имущества, где они ведут традиционный образ жизни, нарушило в том числе их право на имущество, закрепленное в статье 5 "d" - "v" Конвенции (пункт 1.2 Мнений).

Правовые позиции Комитета: Комитет напоминает, что в своей Общей рекомендации N 23 (1997 год) он призывает государства-участников признать и охранять права коренных народов владеть, обустраивать, контролировать и использовать свои земли, территории и ресурсы, а там, где их земли и территории, которыми они традиционно владели или на которых они иным образом проживали, отобраны или используются без их добровольного и осознанного согласия, принять меры для возвращения таких земель и территорий (п. 5). Как указано в решении о приемлемости, эти стандарты в области прав человека также содержатся в Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, за которую проголосовала Швеция. Статья 26 Декларации предусматривает следующее:

1. Коренные народы имеют право на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели, которые они традиционно занимали или иным образом использовали или приобретали.

2. Коренные народы имеют право иметь в собственности, использовать, осваивать или контролировать земли, территории и ресурсы, которыми они обладают в силу традиционного владения или другого традиционного занятия или использования, а также те, которые они приобрели иным образом.

3. Государства обеспечивают юридическое признание и защиту таких земель, территорий и ресурсов. Такое признание осуществляется с должным уважением к обычаям, традициям и системам землевладения соответствующих коренных народов (пункт 6.5 Мнений).

По смыслу этих принципов <37> необходимо признавать и понимать тесные связи коренных народов с землей как основополагающую основу их культуры, духовной жизни, целостности и экономического выживания. Их "взаимосвязь с землей - это не только вопрос владения и производства, а материальный и духовный элемент, которым они должны в полной мере пользоваться, хотя бы для того, чтобы сохранить свое культурное наследие и передать его будущим поколениям" <38>. В этой связи реализация земельных прав коренных народов может также стать предпосылкой для осуществления права на жизнь как такового и "недопущения их вымирания как народа" <39> (пункт 6.6 Мнений).

--------------------------------

<37> См.: п. 6.5 Мнений.

<38> Межамериканский суд по правам человека, дело "Община майягна (сумо) Авас Тингни против Никарагуа", решение от 31 августа 2001 года, п. 149.

<39> Межамериканский суд по правам человека, дело "Народ сарамака против Суринама", решение от 28 ноября 2007 года, п. 121. См. также: дело "Община коренного народа савоямакса против Парагвая", решение от 29 марта 2006 года.

Игнорирование неотъемлемого права коренных народов на использование и осуществление земельных прав и отказ от принятия надлежащих мер для обеспечения соблюдения на практике их права давать свободное, предварительное и осознанное согласие во всех случаях, когда их права могут быть затронуты проектами, осуществляемыми на территориях их традиционного проживания, представляет собой одну из форм дискриминации, поскольку это приводит к аннулированию или ущемлению признания, пользования или осуществления коренными народами на равной основе их прав на свои традиционные территории, природные ресурсы и, как следствие, их самобытности <40> (пункт 6.7 Мнений).

--------------------------------

<40> По ряду дел Межамериканский суд по правам человека признал, что права коренных народов действительно защищаются в рамках общинного имущества. См. дополнительную ссылку на постоянную судебную практику после дела "Община майягна (сумо) Авас Тингни против Никарагуа" и совпадающее мнение Серхио Гарсия-Рамиреса по этому делу, п. 13. Те же принципы были признаны в Африканской системе по правам человека. См.: дело "Центр по развитию прав меньшинств (Кения) и Группа по правам меньшинств (от имени Совета по благосостоянию "Эндороис") против Кении", 276/03, 2009 год, и "Африканская комиссия по правам человека и народов против Республики Кения", заявление N 006/2012, 2017 год.

Хотя право на имущество не является абсолютным, но государства-участники должны соблюдать принцип соразмерности при ограничении или регулировании земельных прав коренных народов с учетом их отличительного статуса с тем, чтобы не ставить под угрозу само выживание общины и ее членов <41> (пункт 6.10 Мнений).

--------------------------------

<41> Дело "Пома Пома против Перу", п. 7.6.

Запрещение расовой дискриминации, закрепленное в Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, требует, чтобы государства-участники гарантировали каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, пользование равными правами де-юре и де-факто. В соответствии со статьей 2 (1) "c" Конвенции каждое государство-участник должно принять эффективные меры для пересмотра политики правительства в национальном и местном масштабе, а также для исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечению расовой дискриминации всюду, где она существует. Государства должны принимать позитивные меры, позволяющие коренным народам осуществлять свои права человека, либо устраняя остающиеся препятствия, либо принимая конкретные законодательные и административные меры для выполнения своих обязательств по Конвенции (пункт 6.13 Мнений).

В своей Общей рекомендации N 23 (1997 год) Комитет призвал государства-участники признавать и уважать самобытную культуру, историю, язык и образ жизни коренных народов в качестве фактора обогащения культурной самобытности государства, которая была и находится под угрозой исчезновения, и содействовать ее сохранению. Комитет напоминает, что земельные права коренных народов отличаются от общего понимания гражданско-правовых имущественных прав, и считает, что оленеводство не является "проведением досуга на открытом воздухе", как оно было определено в решении главного горного инспектора <42>, а представляет собой центральный элемент культурной самобытности и традиционного образа жизни авторов (пункт 6.14 Мнений).

--------------------------------

<42> Формулировка в решении главного горного инспектора о предоставлении концессии на эксплуатацию Реннбеккен К N 3, Замечания государства-участника по существу от 16 октября 2017 года, добавление 2.

Признание земельных прав общин саами и их коллективного права на оленеводство, основанного на традиционном использовании, влечет за собой обязательство уважать и защищать эти права на практике. Необходимость сохранения их культуры и средств к существованию входит в число причин, по которым государствам-участникам следует принять конкретные меры для обеспечения эффективных консультаций с ними и участия в принятии решений. Комитет напоминает, что в своей Общей рекомендации N 32 (2009 год) он разъяснил - понятие "недопустимых "особых прав" следует отличать от прав, допускаемых и признаваемых международным сообществом, с целью обеспечить существование и сохранение самобытности таких групп, как меньшинства, коренные народы и другие категории лиц, чьи права в равной степени допускаются и признаются в рамках всеобщих прав человека (п. 26). Права на земли, традиционно занимаемые коренными народами, относятся к числу постоянных прав, признанных в качестве таковых в договорах по правам человека, в том числе документах, принятых в контексте деятельности Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений <43> (пункт 6.15 Мнений).

--------------------------------

<43> Комитет напоминает, что в соответствии с его Общей рекомендацией N 32 (2009) различие между особыми мерами и постоянными правами предполагает, что лица, обладающие постоянными правами, могут также воспользоваться в своих интересах особыми мерами (п. 15).

Комитет неоднократно подтверждал: непроведение надлежащих консультаций с коренными народами может представлять собой одну из форм расовой дискриминации и подпадать под действие Конвенции. Комитет придерживается правозащитного подхода, предусматривающего предварительное свободное и осознанное согласие, когда в качестве нормы признается запрещение расовой дискриминации, являющейся основной причиной большинства случаев дискриминации, с которой сталкиваются коренные народы <44> (пункт 6.16 Мнений).

--------------------------------

<44> A/HRC/39/62, пп. 9 - 10.

Государства-участники обязаны представлять доказательства того, что они выполняют это обязательство [по проведению консультаций] либо напрямую, посредством организации и проведения консультаций в духе доброй воли и с целью достижения консенсуса, либо косвенно, путем предоставления достаточных гарантий эффективного участия общин коренных народов и обеспечения того, чтобы любая третья сторона действительно уделяла должное внимание существенным аргументам, выдвигаемым общинами коренных народов. Обязанность проводить консультации <45> в таком контексте является обязанностью государства и не может быть без надзора передана частной компании, особенно той же компании, которая в коммерческом плане заинтересована в ресурсах, находящихся на территории коренных народов <46>. Как отметил Специальный докладчик по вопросу о правах коренных народов, помимо того, что это не освобождает государство от ответственности, так и передача государством обязанностей в области прав человека частной компании может быть нежелательной и даже проблематичной, учитывая, что интересы частной компании, в первую очередь связаны с получением прибыли и, следовательно, не могут полностью отвечать наилучшим интересам соответствующих коренных народов <47> (пункт 6.17 Мнений).

--------------------------------

<45> Обязательство проводить консультации было квалифицировано в качестве общего принципа международного права: Межамериканский суд по правам человека, дело "Коренной народ кечуа сараяку против Эквадора", решение от 27 июня 2012 года, п. 164.

<46> Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, ст. 19.

<47> A/HRC/12/34, п. 55.

Частью процесса консультаций с коренными народами должны стать исследования, посвященные экологическим и социальным последствиям. Эти исследования должны проводиться независимыми и технически компетентными организациями до предоставления концессии на любой строительный или инвестиционный проект, затрагивающий территории традиционного проживания. На основе этих исследований необходимо проводить консультации, начиная с ранних этапов и до разработки проекта, а не только в тот момент, когда необходимо получить одобрение. Исход таких консультаций не может быть предрешен: не должно возникать ощущение, что данный проект обязательно будет осуществлен, при этом следует обеспечивать постоянное взаимодействие между сторонами (пункт 6.18 Мнений).

Статья 6 Конвенции обеспечивает защиту предполагаемых жертв, если их жалобы являются спорными в соответствии с Конвенцией <48> (пункт 6.26 Мнений).

--------------------------------

<48> Дело "Дурмич против Сербии и Черногории" (CERD/C/68/D/29/2003), п. 9.6.

В тех случаях, когда коренные народы были лишены земель и территорий, которыми они традиционно владели или которые они иным образом заселяли или использовали, без их добровольного и осознанного согласия, государство должно принять меры для возвращения таких земель и территорий. Право на возвращение должно быть заменено правом на справедливую и безотлагательную компенсацию только в тех случаях, когда возвращение земель и территорий представляется невозможным по обоснованным причинам, при этом такая компенсация должна по мере возможности осуществляться в виде передачи земель и территорий <49> (пункт 6.27 Мнений).

--------------------------------

<49> Общая рекомендация N 23 (1997), п. 5.

Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: Верховный административный суд признал, что традиционное использование саамскими оленеводческими общинами земель привело к возникновению имущественных прав, основанных на правах в силу давности владения и обычном праве <50>. Комитет отметил также, что в соответствии с Североевропейской конвенцией о саами, согласованной правительствами стран Северной Европы совместно с парламентами саами Норвегии, Финляндии и Швеции, которая опирается на существующие нормы международного права и направлена на ее осуществление в контексте стран Северной Европы, доступ к земле и воде признается в качестве основы культуры, языка и социальной жизни саами, и, таким образом, как индивидуальные, так и коллективные имущественные права саами на их земли и ресурсы находятся под защитой (пункт 6.8 Мнений).

--------------------------------

<50> Решения Верховного суда по делам "Налоги на горные лапландские территории" и "Нордмалинг".

Комитет принял к сведению утверждение авторов о том, что в дополнение к уже существующим промышленным проектам, разрешение на осуществление которых на территории традиционного проживания общины Вапстен было предоставлено государством-участником, три концессии на добычу полезных ископаемых (они стали поводом для появления данного сообщения) могут привести к тому, что авторы не смогут вести традиционный образ жизни.

Комитет резюмировал: передав процесс консультаций горнодобывающей компании без эффективных гарантий и тем самым не выполнив свою обязанность соблюдать земельные права саамской оленеводческой общины Вапстен, государство-участник не выполнило свои международные обязательства (пункт 6.17 Мнений).

Комитет напомнил следующее - поскольку государство-участник установило и признало наличие неопределенности в отношении последствий для саамской оленеводческой общины Вапстен, то оно тем более обязано в контексте процесса предоставления концессий предусмотреть строгие требования в отношении проведения исследований и осуществлять надзор за их выполнением с тем, чтобы максимально ограничить их воздействие на оленеводство. Хотя административные органы ссылались на необходимость достижения баланса между горнодобывающей деятельностью и оленеводством, однако соответствующая процедура не позволила сделать это, так как, по мнению государства-участника, когда изыскатель находит потенциально выгодное месторождение, то первым шагом на пути к началу добычи является подача заявки на концессию на разработку. В решении по концессии определяется, кто имеет право на добычу металлов или полезных ископаемых, и это право распространяется также на владельцев имущества без их согласия, что является основной целью концессионной системы (пункт 6.18 Мнений).

Комитет отметил, что на практике процесс оформления концессии отделен от процесса получения экологического разрешения, поскольку Суд по земельным и экологическим вопросам правомочен рассматривать ходатайство о получении экологического разрешения и определять условия или сроки и ограничения, которые должны быть установлены в отношении деятельности после выдачи концессии на разработку. Иными словами, процесс консультаций проходит на том этапе процедуры, когда, как признает государство-участник, "еще слишком рано судить о том, в какой степени будут ущемлены возможности авторов заниматься оленеводством" (пункт 6.19 Мнений).

Комитет не должен решать, какому общественному интересу следует отдать приоритет, а именно: добыче полезных ископаемых, с одной стороны, или "защите районов, имеющих важное значение для оленеводства, от мер, которые могут существенно затруднить его функционирование", с другой стороны. Вместе с тем государство-участник обязано на практике, а не только теоретически или абстрактно, изыскать и указать в процессе консультаций с саамской оленеводческой общиной Вапстен те места, которые они могли использовать в качестве альтернативных пастбищ, и выполнить обязательство по проведению эффективного процесса консультаций. Освоение и эксплуатация природных ресурсов в качестве законного общественного интереса не освобождает государства-участников от их обязательства не допускать дискриминацию в отношении коренной общины, зависящей от рассматриваемых участков земли, путем механического применения процедуры консультаций без достаточных гарантий или доказательств того, что свободное, предварительное и осознанное согласие членов общины может быть эффективно запрошено и получено (пункт 6.20 Мнений).

По мнению Комитета, государство-участник не продемонстрировало, каким образом в процессе предоставления трех горнорудных концессий в соответствии с Законом о полезных ископаемых и Экологическим кодексом были надлежащим образом учтены прежние нормы и конкретные права авторов (пункт 6.21 Мнений).

В отношении утверждений авторов относительно статьи 6 Конвенции Комитет счел, что основной вопрос заключался в том, выполнило ли государство-участник свои обязательства в соответствии с положением по обеспечению соблюдения права авторов на эффективную защиту и средства правовой защиты от любого ущерба, понесенного в результате предоставления трех горных концессий на территории их традиционного проживания. Комитет принял к сведению утверждение авторов, что они не имели доступа к какому-либо национальному учреждению, которое могло бы провести оценку основного права на традиционное имущество и включить в нее оценку того, следует ли запретить горнодобывающую деятельность ввиду ее негативного воздействия на саамское оленеводство. Суд по земельным и экологическим вопросам и Высший административный суд, опираясь на законодательство о горнодобывающей промышленности, могли рассматривать только применение внутреннего законодательства, которое само по себе является источником нарушения прав. Авторы напомнили о предыдущих подобных отказах <51>. Кроме того, авторы утверждали, что в то время как шведские землевладельцы могут в полном объеме получить компенсацию за свое имущество по рыночной стоимости, денежная компенсация не может адекватным образом покрыть потребности коренных народов саами в случае лишения их пастбищ для оленей, которые необходимы для этого вида деятельности общины и которые являются основополагающим элементом их культурной самобытности и традиционного уклада жизни (пункт 6.25 Мнений).

--------------------------------

<51> Авторы ссылаются на решение Районного суда Умео, Суд по земельным и экологическим вопросам от 28 августа 2003 года по делам N M 112-01 и M 113-01 (Рудники Свартлиден, Фаболиден и Стортъярнхоббен).

Государство-участник не представило никаких доказательств наличия внутренних средств правовой защиты, которые могли бы обеспечить адекватное возмещение или удовлетворение за ущерб, причиненный авторам в результате неэффективного процесса консультаций в контексте предоставления горнорудных концессий. Кроме того, Комитет отметил, что судебный надзор со стороны Верховного административного суда не предполагал рассмотрение вопроса об устойчивом характере оленеводства на оставшихся землях (пункт 6.26 Мнений).

Государство-участник признало - решения о предоставлении концессий на добычу полезных ископаемых не предполагали какого-либо рассмотрения вопроса об имущественных правах авторов. Комитет счел: невозможность добиться эффективного судебного пересмотра решения в тех случаях, когда ставится под сомнение основное право коренных народов на территорию традиционного проживания, является следствием того, что государство-участник относится к общинам коренных народов как к частным землевладельцам, занятых горнодобывающей деятельностью, без должного учета потенциальной необратимости последствий, которые эта деятельность может иметь для таких общин (пункт 6.28 Мнений).

Поскольку в решениях Суда по земельным и экологическим вопросам и Верховного административного суда не удалось провести оценку изъятия земель с точки зрения основного права авторов на территорию традиционного проживания, то Комитет пришел к выводу: представленные факты свидетельствуют о нарушении прав авторов по статье 6 Конвенции (пункт 6.29 Мнений).

Выводы Комитета: представленные факты свидетельствовали о нарушении государством-участником статей 5 "d", "v" и 6 Конвенции.