1.4.3

Именно от законодателя, отвечающего в условиях континентальной правовой семьи, к которой принадлежит и российское право, за качество нормативного регулирования, во многом зависит благополучие национальной правовой системы в целом.

Между тем, нарушающие конституционные принципы правового регулирования дефекты нормотворчества существенно снижают качество публичного управления (недостатки систематизации, фрагментарность, коллизионность, юридико-технические недочеты), оборачиваясь, в конечном итоге, неконституционностью и нормативного регулирования, и правоприменения.

Существенное значение для правовой определенности имеет учет системных связей правовых норм, их непротиворечивость в системе правового регулирования. Норма не должна утрачивать ясность и недвусмысленность при ее соотношении с регулированием такой же юридической силы и с вышестоящими правовыми нормами, а также при ее конкретизации нижестоящими нормами.

Такие нормотворческие дефекты, как непоследовательность структуры законодательных актов, затрудняющая их системное толкование, отсутствие системности регулирования, проявляющееся в несогласованности законодательных массивов, принадлежащих различным отраслям права, но регулирующим одни и те же объекты, взаимная противоречивость нормативных конструкций, серьезно осложняют правоприменение, в ряде случаев придавая ему неконституционный характер.

Декларативность и отсутствие надлежащих механизмов реализации, перегруженность отсылочными нормами, необеспеченность материальными ресурсами, претворение в жизнь спонтанных и мало продуманных законодательных инициатив не только снижают эффективность нормативного регулирования, но и выводят его за пределы конституционного поля.

Возможность проверки конституционности закона по порядку его принятия (при наличии неопределенности относительно соблюдения установленного конституционного порядка принятия законов и с учетом фактических обстоятельств конкретного дела устанавливается факт нарушения или соблюдения данного порядка), которой обладает Конституционный Суд, призвана оказывать превентивно дисциплинирующее воздействие законодателя. Тем не менее в отдельных случаях нарушение прав граждан, выявляемое Конституционным Судом, обусловлено недоработками юридико-технического характера, допускаемыми на различных этапах разработки законопроекта и отчасти обусловленными несоблюдением надлежащей процедуры.

В некоторых случаях нарушение прав граждан, выявляемое Конституционным Судом, обусловлено недоработками юридико-технического характера, допускаемыми на стадиях законопроектирования.

Применение несогласованных законоположений, влекущих внутриотраслевую либо межотраслевую коллизионность, снижает общественную поддержку действий публичной власти.

Поскольку правоприменительные, включая судебные, акты основаны на законодательстве, конституционно обусловленное качество правоприменения в немалой степени зависит от усилий законодателя. Не соответствующий конституционным требованиям ввиду своей неопределенности буквальный смысл нормы, как правило, не исправляется, но усугубляется истолкованием, получаемым в правоприменительной практике. Негативный эффект от использования законодателем неопределенного понятийного аппарата усиливается произвольным толкованием этих понятий правоприменительными органами. Так, например, неоднозначность используемого законодателем понятия "работы (услуги) по обслуживанию морских судов и судов внутреннего плавания в период их стоянки в портах" привела к его произвольному толкованию правоприменительными органами: решение Верховного Суда ориентировало правоприменительную практику фискальных государственных органов и арбитражных судов на придание соответствующему законоположению ограничивающего конституционные права заявителей смысла (Постановление от 28 ноября 2017 года N 34-П).

Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, а значит, и нарушения не только принципов равенства и верховенства закона, но и конституционно установленных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П и от 22 апреля 2013 года N 8-П). В этой связи из принципов правового государства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование формальной определенности, недвусмысленности, ясности и непротиворечивости правового регулирования, взаимной согласованности предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности (постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 27 июня 2013 года N 15-П, от 25 февраля 2014 года N 4-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П, от 14 июля 2015 года N 20-П, от 17 января 2018 года N 3-П).

Отдельные аспекты принципа правовой определенности, применяемого в качестве критерия конституционности нормативного регулирования и диктующего предъявляемые к федеральному и региональному нормотворчеству требования, раскрываются при обращении к нему в различных нормоконтрольных ситуациях.

Вывод о неконституционности нормы в связи с нарушением принципа правовой определенности может быть продиктован явными юридико-техническими недостатками ее текста. Такова, например, ситуация, при которой гипотеза нормы формально охватывает определенный вид отношений, однако ее диспозиция не предназначена для их регулирования. В этой связи Конституционным Судом была установлена неприменимость к религиозным организациям, которые, обладая особым публично-правовым статусом, осуществляют предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это способствует достижению цели их создания (совместное исповедание и распространение веры), условий признания юридического лица фактически прекратившим свою деятельность, предусматриваемых Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Так как по своему буквальному смыслу оспариваемые законоположения рассчитаны на применение в отношении участников гражданского оборота, чья деятельность локализована в области экономических взаимоотношений и для которых проведение (или непроведение) операций по банковским счетам, по общему правилу, может служить определяющим признаком при решении вопроса, является ли организация действующей, притом что данный признак, однако, не имеет определяющего значения для религиозных организаций, данные законоположения, согласно указанию Конституционного Суда, подлежат истолкованию в контексте специального правового регулирования, осуществляемого применительно к религиозным организациям Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях" (Постановление от 6 декабря 2011 года N 26-П).

В иных случаях нарушение принципа правовой определенности проявляется в отсутствии в тексте нормативного акта надлежащих легальных дефиниций. Так, например, рассмотрев положения Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", Конституционный Суд установил их неконституционность в той мере, в какой используемое в них понятие "участник средства массовой информации", не будучи конкретизировано действующим законодательством, создает неопределенность в установлении круга адресатов предусмотренного ею запрета (Постановление от 17 января 2019 года N 4-П).

К изъянам правовой определенности ведет и несоблюдение установленной иерархии нормативно-правовых актов. В частности, как было отмечено Конституционным Судом, "наличие на момент принятия Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта Российской Федерации установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Принятые вопреки данному запрету, то есть с нарушением компетенции, акты субъектов Российской Федерации применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции Российской Федерации и приоритета федерального закона" (Постановление от 13 декабря 2001 года N 16-П).

Ввиду неточностей нормативно-правового характера, в том числе использования юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений, а также противоречивости и непоследовательности отдельных формулировок, - в частности, положений о "безвозмездном отчуждении объекта приватизации" (хотя фактически имеет место лишь возвращение имущества собственнику), а также положений, которыми неточно определяются субъекты, обязанные предъявлять иски в суде и согласовывать социальные условия конкурса, - Конституционным Судом было установлено нарушение принципа правовой определенности, допущенное в Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (Постановление от 25 июля 2001 года N 12-П).

По итогам проверки законоположения, предусматривающего сохранение права пользования жилым помещением за бывшими членами семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, Конституционный Суд обусловил дисквалификацию оспариваемой нормы невозможностью устранения неопределенности в правовом регулировании посредством конституционно-правового истолкования оспариваемой нормы без ущерба для защиты прав тех или иных участников рассматриваемых правоотношений (Постановление от 24 марта 2015 года N 5-П).

Принцип правовой определенности предполагает установление ясных, четких правил привлечения к юридической ответственности, распространяясь также на критерии дифференциации, то есть установления юридически значимых различий в соответствии с существенными объективно обусловленными обстоятельствами (Постановление от 16 июля 2004 года N 14-П). В частности, в сфере юридической и в том числе налоговой ответственности недопустимы расплывчатые и неясные формулировки, поскольку иное приводит к произвольному привлечению налогоплательщика к ответственности. Предусматривая составы налоговых правонарушений, законодатель обязан выделять существенные признаки каждого конкретного правонарушения. В противном случае на практике оказывается невозможным дифференцировать и однозначно истолковать эти составы: диспозиции составов правонарушений выражаются в неопределенных, подчас неотличимых друг от друга понятиях, например, не могут быть разграничены такие понятия, как "сокрытый доход" и "заниженный доход" (Постановление от 15 июля 1999 года N 11-П).

Как отмечается в решениях Конституционного Суда, неточности и неясности налогового законодательства ведут к произвольному возложению налогового бремени, что не согласуется с конституционными принципами законного установления налогов и сборов. Формальная определенность налоговых норм предполагает их достаточную точность, чем обеспечивается их правильное понимание и применение, а расплывчатость налоговой нормы может привести к произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с налогоплательщиками (Постановление от 28 марта 2000 года N 5-П). Поэтому предусмотренный в дефектных с точки зрения требований юридической техники нормах налог не может считаться законно установленным (Постановление от 8 октября 1997 года N 13-П).