1.6.4

Российская Федерация не состоит в интеграционных объединениях, где центростремительные процессы, в том числе в части делегирования суверенных полномочий, зашли бы настолько далеко, что всепроникающему воздействию наднационального регулирования может противостоять - и то ad hoc и по преимуществу превентивно - лишь орган конституционного контроля.

Вместе с тем, со стороны некоторых международных организаций, участником которых является Россия, вернее в решениях межгосударственных органов таких организаций, порой имеют место предписания либо текстуально противоречащие нашей Конституции, либо коренным образом расходящиеся с ее принципами и ценностями, том числе в истолковании Конституционного Суда.

При этом и Конституционный Суд, и законодатель исходят из того, что международные соглашения, в том числе по правам человека, в которых участвует Россия, при любых обстоятельствах не могут противоречить Конституции и, в частности, содержать вызовы конституционной идентичности. Нежелательные коллизии могут таить лишь нюансы осуществляемой межгосударственными органами интерпретации лежащих на государстве международных обязательств, их предметного наполнения.

Главной нормативной предпосылкой, исключающей конфликтно-конкурентное соприкосновение конституционного и конвенционного каталогов прав человека, выступает, во-первых, конституционное закрепление международных обязательств в качестве интегральной части национальной правовой системы, превалирующей над внутренним правом, и, во-вторых, конституционное признание основополагающей ценности прав и свобод человека вкупе с необходимостью их гарантирования согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Названными конституционными положениями ipso facto предполагается не только непротиворечивость международных обязательств основам публичного порядка, конституционной идентичности и т.д., но и их внутренняя целостность, в том числе гармония различных каталогов прав человека, обеспечиваемая схожестью их содержания (сущностная аналогичность при разнообразии дефиниций и классификаций) либо взаимодополняющим сочетанием содержания одного каталога содержанием другого.

Из отсутствия противоречий между конституционными и конвенционными каталогами прав человека следует отсутствие принципиальных расхождений между системами защиты конституционных прав, с одной стороны, и конвенционных прав, с другой стороны. Поэтому исполнение постановлений межгосударственных органов по правам человека является конституционной обязанностью публичных властей.

Гармоничность такого исполнения презюмируется вплоть до тех пор, пока в надлежащих (конституционно-процессуальных) формах не установлено обратное. Исключающая конфликтно-конкурентное соприкосновение каталогов прав и свобод, установленных разными международными соглашениями, в которых участвует государство, презумпция непротиворечивости и целостности международных обязательств, из которой исходит российская правоприменительная практика в целом, предотвращает их расхождение и в практике конституционно-судебной.

К конституционно-правовому истолкованию национального права как совместимому со всеми образующими свод международных обязательств Российской Федерации в гуманитарной сфере каталогами прав и свобод предрасполагает в том числе субсидиарный характер конвенционной юрисдикции. В целях возможно более полного учета социальных и культурных особенностей государствам предоставляется широкий выбор форм и средств обеспечения получивших наднациональное закрепление каталогов прав человека в пределах отдельных правовых систем.

Поскольку международные обязательства, в том числе в области прав человека, признаются Конституцией частью национальной правовой системы (причем приоритетной по отношению ко всему внутреннему законодательству, кроме Конституции), постольку имплементация собственно конвенционных стандартов, содержащихся в конвенционных каталогах, не может противоречить конституционным установлениям. Из этой же посылки вытекает неприемлемость такой интерпретации конституционного текста, которая бы допускала либо коллизионность различных международно признанных и обязательных для государства каталогов прав и свобод, либо иерархическое их соотношение в целях устранения подобных коллизий.

Будучи включенными в национальную правовую систему, международные обязательства в гуманитарной сфере совокупно с внутренним законодательством определяют конституционно признанный уровень защиты прав и свобод (национальный правозащитный стандарт). Пусть и чрезвычайно редко, но, как показывает мировой опыт, возникают ситуации, когда следование подходам, обозначенным впоследствии в решениях конвенционных контрольных органов (межгосударственных органов по защите прав человека), понижает этот уровень. В особенности если рассматривать его не только применительно к интересам конкретного заявителя, но и в контексте баланса прав и свобод всех граждан, как это предполагает часть 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, запрещающая при осуществлении прав и свобод нарушать права и свободы других лиц.

Конституционно-правовая оценка исполнимости подобных решений как ввиду презюмируемой непротиворечивости различных международных обязательств в области прав человека, так и по причине отсутствия процессуальной инстанционности между Конституционным Судом и межгосударственным органом по правам человека, никак не будучи коррекцией конвенционного стандарта, осуществляется в целях обеспечения взаимной непротиворечивости всех компонентов, составляющих конституционно признанный уровень защиты прав и свобод (национальный правозащитный стандарт), включая обязательства по разным конвенциям.

Согласно ранее выраженному Конституционным Судом подходу конституционно предусмотренная (статья 79) возможность участия России в межгосударственных объединениях с передачей части своих полномочий в соответствии с международными договорами не предусматривает ограничения прав и свобод человека и гражданина либо противоречия такого участия основам конституционного строя (Постановление от 9 июля 2012 года N 17-П). Международное обязательство из такого участия возникает на почве согласования позиций суверенных государств, воли которых юридически равновелики. Поэтому международный договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия (преамбула и статья 34 Венской конвенции о праве международных договоров).

Отвечая на вопрос о степени обязательности решений наднациональных юрисдикционных органов по правам человека, Конституционный Суд разъяснил, что ограждающий основы конституционного строя суверенитет государства не может быть ограничен в связи с участием в каких-либо международных организациях (Постановление от 14 июля 2015 года N 21-П, в котором была дана оценка положениям всех процессуальных кодексов, признающих решения ЕСПЧ обстоятельствами, влекущими за собой пересмотр ранее вынесенных правоприменительных решений). Реализация индивидуальных и общих мер, вытекающих из решения межгосударственных органов по правам человека, должна осуществляться в соответствии с имеющимися на этот счет в Конституции предписаниями (часть 4 статьи 15), то есть на началах, во-первых, признания такого решения составной частью национальной правовой системы и, во-вторых, безусловного приоритета норм Конституции над всеми остальными действующими в пределах этой системы источниками права. Имплементацией этой позиции стало наделение Конституционного Суда правом определять как исполнимость решений ЕСПЧ по критерию конституционности, так и способы исполнения этих решений.

Решение межгосударственного органа, интерпретируя конвенционные положения в противоречии с конституционными положениями, в том числе в их истолковании Конституционным Судом, утрачивает свойства исполнимости (полностью или частично) и не подлежит имплементации в рамках национального правопорядка. Тем самым речь идет не о возможной констатации противоречия между международным соглашением по правам человека (например, ЕКПЧ) и Конституцией, но о коллизии между толкованием конвенционного положения действующим на основании такого соглашения контрольным межгосударственным органом и конституционными положениями. Небезопасным следствием имплементации такого толкования в национальный правопорядок могут стать вторичные коллизии - с иными международными обязательствами в области прав человека, также являющимися источниками национального права.

Подчеркнув, что признание неисполнимости решения является крайней мерой, предпосылка применения которой - явное противоречие конституционному регулированию и, в первую очередь, конституционным гарантиям прав и свобод, Конституционный Суд разделил подход, который ранее в своем решении по делу Гергюлю был выражен Федеральным Конституционным судом ФРГ: решения ЕСПЧ не могут быть исполнены в рамках национального правопорядка, если национальное законодательство предоставляет более высокий уровень гарантий соблюдения основных прав, в том числе ввиду имплементации положений иных международных актов области прав человека либо тогда, когда неисполнение решения является единственно возможным способом избежать нарушений основополагающих конституционных принципов, в том числе требующих от государства надлежащего соблюдения всей совокупности лежащих на нем международных обязательств.

В этом во многом модельном решении, мотивы которого были, с известными отличиями, восприняты конституционными судами Австрии, Италии, Испании, а также Конституционным советом Франции и Верховным судом Великобритании (по крайней мере на отдельных этапах их деятельности), была, таким образом, акцентирована особая роль высшего, в первую очередь конституционного правосудия в обеспечении выполнения международных обязательств в области прав человека. Одной из целей этого является предотвращение несоблюдения международно-правовых обязательств ординарными судами, которое, в конечном счете, может повлечь за собой международно-правовую ответственность государства. Упоминание в аргументации Конституционного Суда названного решения, очевидно, указывает на согласие с заявленным в нем пониманием миссии конституционного правосудия, охватывающей не только отстаивание конституционно признанных прав человека, но и предотвращение возникновения в рамках национального правопорядка нестыковок между выполнением различных международных обязательств в гуманитарной сфере.

Отмечая исключительность подобной коллизии, Конституционный Суд подчеркивает, что ее установление, санкционирующее полный или частичный отказ от исполнения решения межгосударственного органа, возможно лишь по итогам конституционно-судебного процесса. При этом устранение неопределенности в вопросе о соответствии конституционным положениям исполнения решения межгосударственного органа по правам человека возможно посредством толкования соответствующих положений, осуществляемого Конституционным Судом по запросу уполномоченных субъектов.

Опираясь на приведенные правовые позиции, законодатель возложил на Конституционный Суд проверку конституционности подлежащих исполнению - в связи с вынесенным ЕСПЧ решением и получением соответствующего запроса федерального органа исполнительной власти, которым ныне является Генеральная Прокуратура Российской Федерации (ранее - Министерство юстиции), - мер индивидуального и общего характера. Такой проверкой упрочивается контроль за соблюдением принципа субсидиарности, то есть за должным осуществлением делегированных межгосударственному органу полномочий и недопущением осуществления их ultra vires, с выходом за пределы принятых при ратификации соответствующего соглашения обязательств (например, в результате все более расширяемой "автономизации" используемых понятий), порождающим, наряду с другими рисками, расхождения между отдельными международными обязательствами государства. Таким образом, "право на возражение", по сути, выступает формой диалога, который ведут межгосударственный орган по правам человека и создавшие его государства по вопросам толкования конвенционных норм.

Помимо негативного аспекта - недопущение возможности изменения смыслового ядра Конституции ("конституционная идентичность") - данная прерогатива обладает и позитивным измерением, позволяя сбалансировать эволютивное толкование соответствующего международного соглашения и, таким образом, формировать наднациональную практику в сфере защиты прав человека на основе действительного консенсуса подходов государств-участников.

Так, в деле Анчугова - Гладкова, рассмотрев обращения двух граждан России, ЕСПЧ усмотрел в конституционной норме (часть 3 статьи 32), согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, нарушение статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции (право на свободные выборы). Посчитав, что подобное ограничение избирательного права носит "автоматический и неизбирательный характер вне зависимости от тяжести и вида преступления", ЕСПЧ предложил либо изменить конституционные положения текстуально, либо подвергнуть их соответствующему конституционно-правовому толкованию. Безусловное выполнение решения, содержащего положения, текстуально противоречащие Конституции, означало бы умаление положений Конституции, высшая юридическая сила которой ограждает конституционную идентичность.

Помимо того, международно-правовые обязательства Российской Федерации по линии участия в ЕКПЧ требуют вынесения законного и обоснованного судебного акта в связи с ранее принятым ЕСПЧ решением. Законности и обоснованности данного акта служит механизм запроса суда в Конституционный Суд, призванный при необходимости определить исполнимость решения ЕСПЧ в рамках национального, основанного на верховенстве Конституции, правопорядка. Определенные решением Конституционного Суда (Постановление от 19 апреля 2016 года N 12-П) конституционно приемлемые пределы исполнения постановления ЕСПЧ впоследствии были признаны оправданными и Комитетом министров Совета Европы, который в 2019 году признал надлежащим способом исполнения постановления ЕСПЧ применение мер, предполагаемых названным постановлением Конституционного Суда.

Исполнение актов межгосударственных юрисдикционных органов, обусловленное в том числе участием в ЕКПЧ и вытекающим из нее признанием юрисдикции ЕСПЧ, не отменяет ни российского суверенитета (часть 1 статьи 4), ни высшей юридической силы Конституции (часть 1 статьи 15), ни содержащегося в ней запрета на участие в международных договорах, если это влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина и противоречит основам конституционного строя (статья 79).

Помимо того, угрозу конституционной идентичности могут нести в себе и такие решения межгосударственных органов, которые, не противореча напрямую конституционному тексту, идут вразрез с культурно-историческими основаниями конституционного правопорядка, внятно обозначенными в ранее вынесенных решениях органов конституционной юрисдикции.

С этой точки зрения представляется показательным различие подходов Конституционного Суда и ЕСПЧ относительно пределов свободы самовыражения как проявления индивидуальной автономии.

В частности, позиция Конституционного Суда по разрешению коллизий между свободой выражения и ценностями, слагающими конституционную идентичность, была с достаточной полнотой раскрыта в решении по делу о так называемом "панк-молебне" (Определение от 25 сентября 2014 года N 1718-О). Произошедшее в Храме Христа Спасителя было расценено как выход за пределы гарантированного Конституцией правомерного пользования свободой выражения мнений, повлекший за собой грубое нарушение общественного порядка (хулиганство) и оскорбление чувств верующих. При этом, указал Конституционный Суд, санкция была возложена не за нарушение норм поведения, принятых в рамках отдельных религиозных учений, но именно за недопустимую в цивилизованном обществе форму выражения мнения.

В Постановлении от 23 сентября 2014 года N 24-П Конституционным Судом была дана оценка конституционности запрета пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений сквозь призму баланса между свободой выражения мнения и правом несовершеннолетних на охрану духовного и нравственного развития. Согласно оценке Конституционного Суда оспариваемое регулирование само по себе не содержит элементов дискриминации, будучи направлено на защиту детей от разрушающего воздействия пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений и устанавливая обязанность органов государственной власти принимать меры по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию. Основываясь на положениях Конвенции ООН о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года), указывающей на нравственность и здоровье детей в качестве высшей цели, российский законодатель исходил их приоритета защиты здоровья и прав детей над свободой выражения мнения об однополых отношениях. Подтвердив недопустимость произвольного вторжения в частную жизнь, Конституционный Суд вместе с тем указал на то, что распространение предпочтений, касающихся сексуальной ориентации, не должно ущемлять достоинство других лиц, а также ставить под сомнение общественную нравственность и негативно воздействовать на нравственное развитие несовершеннолетних.

Напротив, ЕСПЧ своим решением от 20 июня 2017 года по делу "Баев, Киселев и Алексеев против России" признал нарушенными статью 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (свобода выражения мнения), а также статью 14 (запрет дискриминации) и тем самым усмотрел несовместимость с такими ценностями демократического общества, как плюрализм и толерантность. Между тем право национального законодателя регулировать на национальном уровне различные правоотношения, непосредственно затрагивающие интересы несовершеннолетних, полностью корреспондирует с предшествующей практикой ЕСПЧ и, в частности, выводами по делу "Хэндисайд против Великобритании", где, констатировав отсутствие единой европейской концепции морали в национальном законодательстве различных стран - участниц Конвенции, ЕСПЧ согласился, что взгляды в отношении требований морали отличаются в зависимости от времени и места, особенно в условиях современности, характеризующейся быстрой эволюцией мнений, и пришел к выводу о том, что в силу непосредственного и постоянного контакта с обществом, гражданами своих стран власти государства находятся в принципе в лучшем положении, чем международный судья, для высказывания мнения о точном содержании этих требований морали, а также о необходимости введения ограничения прав с целью соответствия этим требованиям.

***

Разъясняя важную грань соотношения принципов верховенства права и государственного суверенитета, заявленный в серии решений Конституционного Суда 2015 - 2017 годов центральный тезис, гласящий, что соподчинение национального правопорядка наднациональному не отвечает основной конституционной обязанности органов публичной власти - соблюдать и защищать права и свободы, одновременно определяет и конституционно приемлемое соотношение между юрисдикцией межгосударственного органа и суверенной юрисдикцией.

В частности, взаимодействие системы конвенционной защиты и конституционного правопорядка в любом случае не может основываться на субординации.

Коллизии конституционной идентичности и международных/наднациональных юрисдикционных воздействий неизбежны, но не непреодолимы. Именно конституционно-юрисдикционное реагирование является оптимальным правовым средством не только преодоления, но и предотвращения такого рода коллизий. Как следует из сказанного выше, российское конституционное правосудие располагает надежной, отвечающей задачам конституционного контроля, методологией оценки исполнимости решений межгосударственных органов.

Вместе с тем обращение к категории "конституционная идентичность" может и должно служить сближению разноуровневых правовых порядков, способствовать их продуктивному, то есть исключающему и соподчинение, и изолированное сосуществование, взаимодействию.

Указание на противоречие конституционной идентичности интерпретативных положений, содержащихся в акте межгосударственного юрисдикционного органа, предполагает адекватный отклик со стороны международных/наднациональных институций, а именно восприятие соответствующего решения Конституционного Суда в качестве своевременного, компетентного и высказываемого в правовом поле предупреждения о расхождении по наиболее принципиальным для суверенного государства вопросам.

Поэтому обозначение в конституционно-судебной процедуре тех или иных элементов правового строя (ценностных, институциональных) в качестве принадлежащих конституционной идентичности следует понимать как необходимое средство, приближающее названные институции к лучшему пониманию стоящих перед ними задач и путей, действительно ведущих к их решению.

Такой подход представляется наиболее плодотворным, в особенности в свете недавних конституционных поправок и изменений базового закона (2020 год), усиливших полномочия Конституционного Суда в части определения исполнимости решений межгосударственных органов как по масштабу (право разрешать вопрос об исполнимости решений любого межгосударственного органа, а не только по правам человека, как было ранее; появление полномочия определять возможность исполнения решения иностранного или международного суда, международного арбитража, налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации), так и по качественным возможностям (существенное расширение поля ценностных значений, совокупно формирующих конституционную идентичность).

Подобное прочтение концепта конституционной идентичности и его осуществления средствами конституционной юрисдикции позволяет видеть в нем не только и не столько "красную линию", очерчивающую неприкосновенную для международного/наднационального воздействия сферу, сколько резервный механизм гармонизации императивов конституционного правопорядка и объективных потребностей международного сотрудничества во имя верховенства права.