2.1. Презумпция добросовестности законодателя и конституционности нормы, проявление Конституционным Судом конституционной сдержанности при оценке конституционности

Рациональное устройство публичной власти, наращивая на ее нижних и средних уровнях ограничители институциональные (разделение властей; разнообразные контрольные механизмы - общие и специальные, судебные и административные) и нормативные (субординация актов по их юридической силе, разветвленная сеть административных регламентов; скрупулезное техническое регулирование), не исключает и даже предполагает широту дискреции на самом высшем уровне органов публичной власти.

Очевидно, что наделение самой широкой дискрецией, равно как и ее применение, должно осуществляться лишь во имя защиты основополагающих ценностей, для чего субъект такой дискреции не должен вовлекаться в дела текущего управления и, чтобы избежать делегирования дискреции нижестоящими соподчиненным звеньям, быть представлен только лишь одним - высшим - органом.

Конституционное правосудие представляет собой тот сегмент высшей публичной власти, которому максимальная широта дискреции, легитимируемой как по критерию функции (достижению каких целей служит дискреция?), так и по критерию баланса (предотвращается ли возможный ущерб от применения дискреции достигаемым благом?), может быть доверена с наименьшими рисками.

Предметное наполнение компетенции Конституционного Суда учитывает эту функциональную потребность в широте дискреции, которой должен обладать высший контрольный орган такого рода. <1>

--------------------------------

<1> Если предубеждение, испытываемое в отношении централизованного судебного контроля конституционности законов правопорядками стран, принадлежащих семье общего права, основывается на представлении о несовместимости соответствующего контроля с фундаментальным для конституционного права этих стран принципом верховенством парламента, то, несмотря на то, что названный принцип не присущ конституционному праву континентальной правовой семьи, тем не менее некоторые принадлежащие к ней правопорядки также не расположены к централизованному судебному контролю конституционности (или сохраняли такое отношение вплоть до XXI столетия), усматривая в таком контроле угрозу вмешательства одной ветви государственной власти в компетенцию другой. Так, в Нидерландах на конституционном уровне закреплена норма о недопустимости судебного контроля законодательной деятельности. В Финляндии, где функции превентивного конституционного контроля возложены на Конституционный комитет парламента, суды вправе не применять нормы подзаконных актов, прямо противоречащие Конституции, но не могут ни оценивать конституционность законов, ни отказываться применять законоположения по мотивам их неконституционности. В Швеции только в 2000 году были внесены поправки в Акт о форме правления, смягчающие, но не устраняющие полностью, действующий с середины XIX века запрет на судебный контроль конституционности: "Если суд или иной государственный орган находит, что норма противоречит положениям Основного закона или какого-либо акта вышестоящего органа либо что установленный порядок по какому-то важному вопросу не соблюдается, он вправе не применять такую норму. Но если норма закона принята Риксдагом или правительством, такой подход применяется только тогда, когда совершена явная ошибка" (глава 11, § 14). В настоящий момент Верховный суд этого государства, будучи вправе воздержаться от применения закона, признанного неконституционным, прибегает к этой возможности с крайней осторожностью.

Контроль конституционности как высшей законности ("законности законов") ограждает воплощаемые Конституцией идеалы права от самого законодателя. Выступая учрежденным народом при принятии Конституции противовесом институтам представительной демократии, конституционный нормоконтроль пресекает их выход за обозначенные народом-сувереном рубежи. Задачи конституционного нормоконтроля не идентичны задачам правоприменения, пусть даже высшего, будучи функционально связаны не только с применением права, но и с его созданием. Будучи источниками права особого, обладающего нормативным единством с конституционными положениями, вида, решения Конституционного Суда, осуществляя оценку конституционности ординарного законодательства, одновременно раскрывают нормативное содержание конституционного регулирования. Каждое вынесенное в порядке конкретного нормоконтроля итоговое решение содержит казуальное толкование Конституции.

Мнимость противоречия между канонами представительной демократии, согласно которым законы принимаются всенародно избранным парламентом, и лишением их юридической силы невыборным органом определяется тем, что обширные прерогативы этого органа имеют только одну цель - предотвратить облачение произвола в юридические, то есть подобающие лишь праву, формы.

Являясь одним из компонентов механизма сдержек и противовесов, централизованный конституционный контроль призван во имя верховенства права уравновесить вызовы, которые применительно к основным правам и свободам могут быть скрыты в концептах и институтах, подчеркивающих абсолютность власти большинства. Именно это целеполагание легитимирует полномочия, которыми наделяется орган конституционного контроля (преодоление воли парламентского большинства; предотвращение проведения референдума по вопросу, заведомо противоречащему Конституции).

Вместе с тем специфика публично-властного мандата и прежде всего отсутствие какого-либо внешнего контроля за осуществлением слагающих его полномочий особо обязывают орган конституционной юрисдикции к самоограничению.

Указанные особенности компетенции Конституционного Суда, его место в системе сдержек и противовесов как высшего судебного органа конституционного контроля обусловливают особую роль самоограничения и сдержанности в деятельности Конституционного Суда.

Соблюдение конституционной сдержанности в данном аспекте важно еще и потому, что конституционные суды часто призваны к принятию решений по наиболее острым проблемам, лежащим на границе юридического и политического, по которым у общества не сформировалось консолидированного мнения. В связи с этим в ходе медийного и доктринального мониторинга (на постоянной основе осуществляется Секретариатом Конституционного Суда) проводится анализ содержательных комментариев, посвященных конституционному нормоконтролю, применительно как к общим вопросам, так и к текущей деятельности Суда (не исключая, конечно, и полемических или критических комментариев).

Разделение властей - основа правовой государственности и демократии, необходимое условие против злоупотребления властью, непременная гарантия прав и свобод. Конституционный Суд осуществляет охрану Конституции, в том числе защиту принципа разделения властей, удерживая публичные власти в границах их конституционно установленной компетенции.

В защите Конституционным Судом принципа разделения властей могут быть выделены два взаимосвязанных аспекта. С одной стороны, это рассмотрение обращений в порядке нормоконтроля, в том числе связанных с реализацией принципа разделения властей и тем самым предполагающих толкование соответствующего принципа, выявляющее его нормативное содержание. С другой стороны, Конституционный Суд как высший орган судебной власти не пребывает вне системы разделения властей. Если применительно к ординарному правосудию независимый суд является противовесом административному произволу, то правосудие конституционное удерживает от посягательств на основы демократии власть законодательную. Ординарное и экстраординарное правосудие наделены в этих целях нормоконтрольными полномочиями, в равной мере являющимися частью механизма сдержек и противовесов, посредством которого институт, принадлежащий к одной ветви государственной власти, осуществляет контроль в отношении другой ее ветви.

Однако, во-первых, по самой своей сущности конституционный нормоконтроль, в отличие от административной юстиции, не может быть ограничен исключительно функцией негативного нормотворца. Во-вторых, его решения не могут быть подвержены какой-либо ревизии.

Если бы конституционная юрисдикция не обладала названными свойствами, то она была бы не в состоянии действенно контролировать законодательную власть. Однако эти свойства способны внести дисбаланс в систему разделения властей без получающего свое юридическое выражение в принципе конституционной сдержанности самоограничения органа конституционной юрисдикции. <1>

--------------------------------

<1> При отсутствии каких-либо внешних ограничений в рамках конституционного судопроизводства управомоченные публично-властные субъекты могут принять в отношении конституционного суда различного рода ограничительные меры в области конституционного судоустройства, вплоть до дезавуирования институциональной самостоятельности конституционного нормоконтроля. Следование принципу конституционной сдержанности снижает вероятность этого варианта развития событий, который, как показывает опыт, не является чисто гипотетическим.

Тем самым принцип конституционной сдержанности является "внутренним элементом" механизма сдержек и противовесов, позволяющим системе разделения властей, включающей согласующий принципы представительной демократии и верховенства права институт конституционного контроля, и сохраняться в качестве таковой, и не утрачивать работоспособности.

Прежнее регулирование конституционно-контрольной деятельности (Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" от 6 мая 1991 года) допускало возбуждение конституционного судопроизводства по инициативе самого Суда; предметом оценки могли стать не только нормы, но и действия и решения органов государственной власти. В действующем регулировании (Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года) место Конституционного Суда в рамках разделения властей отличает большая сбалансированность. Инициирование Судом рассмотрения дел не предусмотрено; предмет рассмотрения ограничивается нормой, включая смысл, которой придает ей сложившееся правоприменение (статьи 74, 97 базового закона). Способствуя сосредоточению Суда на разрешении вопросов права, а не факта (целесообразности), нынешняя редакция базового закона благоприятствует следованию принципа конституционной сдержанности.

В развитие конституционных гарантий независимости судей Конституционного Суда, их подчинения только Конституции и федеральному закону законодательно предусмотрено, что его решения, а также иные акты выражают соответствующую Конституции правовую позицию судей, свободную от политических пристрастий; судьи Конституционного Суда принимают решения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления, чем обеспечивается надлежащая полнота усмотрения при оценке оспариваемых законоположений и толковании конституционных положений (части третья и четвертая статьи 29 базового закона).

В формальном отношении пределы конституционной интерпретации ограничены пределами компетенции Конституционного Суда. Закон регламентирует лишь нормативное (неказуальное) толкование Конституции. Что касается казуального толкования, то в силу прямого конституционного предписания (статья 16) толкование норм, содержащихся в главах 2 - 9 и разделе втором Конституции, не может противоречить основам конституционного строя. Уникальное место конституционной юстиции среди прочих институтов публичной власти, отсутствие каких бы то ни было ревизионных механизмов в отношении выносимых ею решений делают проблематичным какой-либо внешний контроль за соблюдением компетенционных ограничений. Сознавая объективно заложенные в таком положении риски и стремясь избежать их, Конституционный Суд при определении допустимых пределов конституционного толкования, осуществлении иных юрисдикционных полномочий, а также специальной (неюрисдикционной) компетенции сообразуется в каждом конкретном случае не только со своими формальными полномочиями, но и с совокупностью самоограничений.

Таким образом, в принципе конституционной сдержанности заложен тщательный учет как формальных границ конституционной интерпретации (разграничение вопросов права от вопросов целесообразности, принадлежащих области усмотрения законодателя, включая разграничение пробельности регулирования от квалифицированного умолчания законодателя; выделение конституционно значимых вопросов права), так и границ объективных (определение так называемой "юстициабельности").

По свойствам той компетенции, которая вверена ей в рамках системы разделения властей, судебная власть вправе оценивать лишь юридически значимые аспекты действий и норм. Соответственно, в ходе конституционного нормоконтроля не могут оцениваться политические и идеологические аспекты оспариваемого регулирования.

Принцип конституционной сдержанности не является лишь одним из проявлений принципа разделения властей, хотя и выступает одной из его важных гарантий. Сущностная черта данного принципа - самоограничение, предполагающее готовность воздержаться от осуществления отдельных полномочий. Это, в первую очередь, исключает какие-либо предписания законодателю, не нацеленные на устранение противоречий между Конституцией и дефектной нормой, в том числе воздержание от императивного конституционно-контрольного воздействия при выявлении нормотворческих дефектов (например, нарушений юридической техники), которые, порождая внутриотраслевые и межотраслевые коллизии либо пробелы, не ведут, однако, к неконституционности регулирования.

Самоограничение, проявляемое органом конституционного правосудия относительно осуществления врученных ему прерогатив (по формам, масштабам и объему), приобретает в контексте системы разделения властей исключительное значение, учитывая, во-первых, что по самой природе конституционного правосудия собственная его дискреция не поддается исчерпывающе точному нормативному очерчиванию и, во-вторых, что именно конституционное правосудие выявляет пределы дискреции высших органов всех иных ветвей власти.

Опора на принцип конституционной сдержанности позволяет разграничить так называемый "конституционный вопрос", принадлежащий исключительному ведению Конституционного Суда, от вторжения в компетенцию законодателя (путем установления нормативного регулирования, в том числе при квалифицированном умолчании законодателя) или правоприменителя (разрешение вопросов факта, выполнение разрешимых ординарным правосудием задач казуального толкования норм).

Следование принципу конституционной сдержанности предопределяет как общие подходы к оценке действий законодателя (например, допущение, что отсутствие регулирования может быть выражением квалифицированного умолчания), так и выбор мер контрольного воздействия (например, предпочтение выявления конституционного смысла нормы ее дисквалификации; осторожность при установлении временного регулирования; возможность особого порядка исполнения решения в целях предотвращения возможного ущерба иным конституционно значимым отношениям).

От принципа конституционной сдержанности производна презумпция добросовестности законодателя и конституционности регулирования.

Утверждая презумпцию конституционности оспариваемой нормы и возлагая на заявителя опровержение таковой, данный принцип определяет присущий конституционному процессу onus probandi. Соответственно, Суд, даже приняв жалобу к рассмотрению, приступает к началу публичного разбирательства (либо судейского обсуждения без их проведения), исходя из предположения (гипотезы) конституционности, которая по итогам рассмотрения может быть опровергнута.

Презумпция добросовестности законодателя задает модальность формулировок, используемых при выявлении конституционного смысла (негативная - "норма не соответствует Конституции постольку, поскольку (...)"; позитивная - "норма соответствует Конституции постольку, поскольку (...)"; комбинированная - "норма не соответствует Конституции постольку, поскольку (...), и соответствует Конституции постольку, поскольку (...)"), а также формы и интенсивность воздействия на нормативное регулирование (обращенные к субъекту нормотворчества рекомендации об изменении регулирования; предписания с особым механизмом исполнения; установление временного регулирования).

Проявляя уважение к дискреции, принадлежащей субъекту нормотворчества и правоприменителям, и руководствуясь в этих целях принципом конституционной сдержанности, Конституционный Суд отказывается от принятия обращения к рассмотрению, если, как это следует из мотивировочной части его определений, вынесение итогового решения (постановления) по данному обращению чревато - при номинальном соблюдении установленной компетенции - ограничением конституционно приемлемого нормотворческого и правоприменительного усмотрения.

Презумпция добросовестности законодателя обладает определенным значением и в контексте престижа судебной власти, неоспоримости авторитета конституционного правосудия.

Конституционная сдержанность проявляет себя в том числе и в юридико-технических аспектах итогового решения.

Действуя в общем контексте все более усложняющегося правопорядка, Конституционный Суд не может допустить возникновения в результате выносимого им по итогам проверки нормативного акта или законоположения решения дисфункциональных по отношению ко всей системе национального права сбоев. В этой связи в случаях, если признание нормы неконституционной может привести к образованию правового пробела или ухудшению правового положения граждан в отношениях с государством, Конституционный Суд принимает решение о временном сохранении действующего регулирования с определением срока, в течение которого выявленный законодательный дефект должен быть устранен (постановления от 11 декабря 2014 года N 32-П, от 25 апреля 2018 года N 17-П, от 19 апреля 2021 года N 14-П).

В отдельных случаях Конституционный Суд полагает сообразным принципу конституционной сдержанности указать на пути совершенствования рассматриваемого регулирования в конституционном русле (в том числе посредством устранения неопределенности и несогласованности, восполнения нормативных пробелов и т.д.) в форме направляющих дальнейшее законотворчество рекомендаций, содержащихся в мотивировочной части решения (постановления от 9 апреля 2021 года N 12-П, от 15 июня 2021 года N 28-П, от 30 июня 2021 года N 31-П и др.).

Эти ориентиры адресованы как законодателю, так и иным субъектам права законодательной инициативы.

Вне зависимости от того, в какой степени рассматриваемое регулирование было признано конституционно дефектным и, соответственно, какую меру контрольного воздействия счел уместным применить Конституционный Суд, это мотивируется в тактичной манере. Изложение выдержано в тоне спокойного рассуждения, поясняющего причины несогласия с подходом законодателя ("деликатность стилистики").

Означая уважительное отношение к компетенции правоприменительных органов, принцип конституционной сдержанности в том числе предотвращает превращение Конституционного Суда из экстраординарного средства судебной защиты конституционных прав и свобод в дополнительную ревизионную инстанцию ординарного правосудия.

При осуществлении конституционного судопроизводства исследуются исключительно вопросы права с воздержанием от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию правоприменительных органов и прежде всего судов. Указывая на подлежащие исправлению дефекты правоприменения, Конституционный Суд не оценивает законность и обоснованность состоявшихся в конкретном деле правоприменительных решений, а также не определяет возможность наступления той или иной правоприменительной ситуации (Постановление от 17 января 2018 года N 3-П).

С учетом того что решения Конституционного Суда влекут за собой в том числе индивидуальные правоприменительные последствия, следование принципу конституционной сдержанности способствует и более прочному обеспечению принципа res judicata. В частности, на поддержание стабильности судебных решений направлены критерии допустимости индивидуальных обращений и их трактовка Конституционным Судом. С 2014 года в целях обеспечения фундаментального принципа правовой определенности конституционная жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения в суде конкретного дела, в котором был применен оспариваемый закон. Окончанием рассмотрения дела, от которого берет отсчет установленный годичный срок, является дата вынесения последнего судебного акта по делу (Определение от 24 апреля 2018 года N 1062-О). С 2020 года обращение в Конституционный Суд возможно лишь после исчерпания всех средств ординарной судебной защиты. Соответствующее требование в том числе направлено на поддержание должного взаимодействия между высшими судами, действующими в общих рамках национальной судебной системы.

Принцип конституционной сдержанности налагает определенные ограничения и на осуществление полномочий, не относящихся к нормоконтролю. В частности, на определение допустимости запроса о толковании Конституции. В отдельных случаях такой запрос может, по существу, представлять собой ненадлежащую попытку получить предварительную оценку конституционности конкретных положений обсуждаемого парламентом законопроекта. Поскольку рассмотрение запроса о толковании Конституции не должно подменять собой иные виды конституционного судопроизводства, постольку впредь до завершения законодательного процесса принцип конституционной сдержанности предполагает воздержание от соответствующего рассмотрения.

Принцип конституционной сдержанности повлиял в числе прочего на превращение, по существу, в своего рода резервную прерогативу права законодательной инициативы, которым по предметам своего ведения располагает Конституционный Суд, равно как и воздержание от осуществления конституционно предусматриваемого вплоть до 2020 года права обращения с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию, с предпочтением формата обращенных к широкой аудитории Информаций Конституционного Суда, посвященных наиболее актуальным проблемам конституционной законности (обнародуются с 2012 года).

Вместе с тем контроль конституционности нормативного регулирования в целях защиты основных прав и свобод - raison конституционного правосудия. Поэтому принцип конституционной сдержанности отходит на второй план, если в контексте конкретной нормоконтрольной ситуации между этим методологическим подходом и основным принципом защиты прав человека возникает какая-либо коллизия. Уместные - в контексте уважения принципов разделения властей и независимого суда - проявления принципа конституционной сдержанности не могут вести к выхолащиванию самой сути конституционного нормоконтроля и, соответственно, не исключают осуществления Конституционным Судом всех закрепленных за ним полномочий в полном объеме постольку, поскольку того требует защита основных прав и свобод, обеспечение безусловной обязательности принимаемых им решений и в том числе их правоприменительной реализации. Поэтому принцип конституционной сдержанности проявляется тем менее, чем в большей степени неконституционным дефектом оказываются затронутыми основные права и свободы. Их защита оправдывает конституционно-судебное вмешательство, включая установление временного, вплоть до обновления законодательства, регулирования. Иное не отвечало бы предназначению конституционного правосудия, на которое возложена юрисдикционная защита основ конституционного строя, основных прав и свобод, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации.

***

У колыбели конституционной юстиции раздавались предсказания о неминуемом конфликте между ней и юстицией ординарной, о рисках невозможности пересмотра актов конституционного нормоконтроля, об угрозе толкования закона - воли суверена - contra legem, необузданном произволе "теневого легислатора" и недалеком подавлении конституционной юстицией всех ветвей государственной власти. Всем этим пророчествам не дано было сбыться не только ввиду соблюдения конституционными судами скудных формальных ограничений, но и благодаря неукоснительному следованию принципу конституционной сдержанности.

При этом для формирования на почве принципа конституционной сдержанности конституционного обычая, укрепляющего в условиях представительной демократии не только легитимность конституционного нормоконтроля, но и легитимность публичной власти в целом (конституционность нормотворчества и правоприменения являются ее непреложными предпосылками), усилий одного актора недостаточно. Необходимо встречное внимание к выражаемым Конституционным Судом правовым позициям на всех стадиях правотворческой деятельности, не сводящееся лишь к выполнению предписанного в резолютивной части решений, но и учитывающее содержащиеся в мотивировочной части рекомендации. В решении этой задачи явно усматривается позитивная тенденция, но выражение такого пожелания иным государственным институтам не будет излишним.