1.4.5

Единообразное понимание (следовательно, и применение правовой нормы) обеспечивается соблюдением критерия ее определенности, ясности и недвусмысленности, который вытекает из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства; неоднозначность, нечеткость и противоречивость правового регулирования ослабляют гарантии государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы может быть достаточно для признания такой нормы противоречащей Конституции (постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 16 апреля 2015 года N 8-П, от 2 июня 2015 года N 12-П, от 19 июля 2017 года N 22-П, от 16 марта 2018 года N 11-П, от 25 февраля 2019 года N 12-П, от 5 марта 2020 года N 11-П).

Как показывает анализ поступающих обращений, не все требующие нормативного упорядочения отношения охватываются применяемым в соответствующей сфере регулированием. Притом что Конституционный Суд не наделен специальным полномочием оценивать конституционность законодательных пробелов, проблема пробельности регулирования нередко неизбежно сопутствует основному вопросу, рассматриваемому при проверке конституционности нормативного правового акта Конституционным Судом. Тем самым, хотя само по себе наличие пробела в законе не образует основания допустимости обращения в Конституционный Суд (восполнение пробелов в действующем регулировании является прерогативой законодателя), однако если вследствие пробела в законе возникает непреодолимое с помощью ординарных юрисдикционных средств его противоречивое толкование и применение, ставящее под сомнение соблюдение принципа равноправия, вопрос приобретает конституционный характер и может быть решен посредством конституционной юрисдикции (постановления от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 2 марта 2010 года N 5-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 31 марта 2015 года N 6-П).

Так, например, Конституционный Суд счел свидетельством наличия имеющего конституционную значимость пробела в правовом регулировании, вступающего в противоречие с конституционными гарантиями права частной собственности, права на жилище, а также принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод, отсутствие в системе действующего правового регулирования такого механизма расчета платы за коммунальную услугу по отоплению, который бы учитывал не только потребление на общедомовые нужды тепловой энергии, поступившей в многоквартирный дом по централизованным сетям теплоснабжения, но и использование в указанных целях тепловой энергии, выработанной установленными в отдельных помещениях такого дома индивидуальными источниками тепловой энергии, а значит, и расходы, фактически понесенные собственниками и пользователями помещений, отапливаемых автономно, на опосредованное отопление помещений общего пользования и тем самым дома в целом (Постановление от 27 апреля 2021 года N 16-П); а отсутствие в законодательстве минимального размера оплаты времени, в течение которого творческие работники не участвуют в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений или не выступают, - свидетельством наличия имеющего конституционную значимость пробела в правовом регулировании, вступающего в противоречие не только с конституционными гарантиями права на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации, но и с принципами справедливости, соразмерности ограничений прав и свобод, уважения человека труда и самого труда (Постановление от 6 октября 2021 года N 43-П).

Таким образом, пробельность закона может являться основанием проверки его конституционности, когда пробел ведет к правоприменению, угрожающему соблюдению конституционных прав. По результатам оценки влияния законодательного пробела на конституционность регулирования законодателю предписывается преодолеть выявленный и влекущий негативные конституционно значимые последствия пробел.

Однако не любые формально-юридические пороки правового регулирования рассматриваются Конституционным Судом в качестве дефекта неопределенности, присущего норме и негативно влияющего на ее конституционность. В некоторых случаях констатация допущенных законодателем неточностей в определении тех или иных понятий и т.д. сопровождается указанием на недостаточность отмеченных изъянов для признания нормы неопределенной в конституционном смысле. Такой вывод может дополняться указанием на то, что отсутствие неопределенности в вопросе толкования нормы подтверждается устойчивой правоприменительной практикой, сформировавшей единообразное понимание конкретного нормативного регулирования (Постановление от 23 мая 2013 года N 11-П).

Принцип правовой определенности, помимо прочего, модулирует также содержание принципа конституционной сдержанности, обязывая орган конституционного нормоконтроля не допускать по итогам осуществляемого им юрисдикционного воздействия появления нормативных пробелов, а также иных конституционно значимых угроз устойчивости правового регулирования. Влияя на применяемую в актах конституционного нормоконтроля юридическую технику, это стремление обнаруживает себя в выявлении конституционного смысла рассматриваемой нормы и казуальном толковании Конституции, установлении временного <1> (до внесения необходимых законодательных изменений) и особого (специальные условия исполнения решения, как правило, отсрочивающие утрату рассмотренным законоположением юридической силы) <2>. Поскольку сама по себе дисквалификация нормативного акта не означает автоматического совершенствования законодательства, а в иных случаях ведет к появлению негативных в конституционно-правовом отношении пробелов, в ходе конституционного нормоконтроля все большее внимание уделяется интерпретации законодательства во взаимосвязи с практикой его применения. При этом блокируется не действие оспариваемой нормы, но ее неконституционный смысл. В тех сравнительно малочисленных случаях, когда норма целиком признается неконституционной (дисквалифицируется), Конституционный Суд, как правило, находит возможность непосредственного обращения к правоприменителю, предписывая временное регулирование вплоть до внесения необходимых изменений в законодательство. Вместе с тем параметры временного регулирования призваны ориентировать законодателя при разработке им требуемых изменений <3>.

--------------------------------

<1> Ср., напр.: "Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, суды общей юрисдикции не вправе отказывать наследникам лица, записанного в качестве отца ребенка в книгу записей рождений с нарушениями требований закона, в принятии искового заявления об аннулировании такой записи, а если производство по делу возбуждено - прекращать производство по делу без его рассмотрения по существу" (Постановление от 2 марта 2021 года N 4-П); "Впредь до внесения указанных изменений в целях обеспечения в соответствии с действующим бюджетным законодательством исполнимости судебного акта по делу о взыскании судебных расходов в связи с признанием незаконными действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа) или его должностных лиц правоприменительным органам следует исходить из необходимости изменения судом по заявлению взыскателя способа и порядка исполнения такого судебного акта путем привлечения к субсидиарной ответственности вышестоящего по отношению к должнику органа государственной власти, имеющего лицевой счет в органах Федерального казначейства" (Постановление от 15 июля 2021 года N 37-П).

<2> Ср., напр.: "В течение одного года со дня вступления в силу настоящего Постановления органы местного самоуправления муниципальных образований, установившие в правилах благоустройства территории муниципального образования такое правовое регулирование, которое полностью исключает размещение нестационарных торговых объектов на образованных в надлежащем порядке и поставленных на государственный кадастровый учет земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, должны привести это правовое регулирование в соответствие с конституционно-правовым смыслом норм федерального законодательства, выявленным в настоящем Постановлении. До истечения указанного срока допускается применение правил благоустройства в действующей редакции в части, не противоречащей иным положениям законодательства. Если необходимые изменения не будут внесены в указанный срок, следует исходить из того, что по его истечении запрет на размещение нестационарных торговых объектов на таких земельных участках, установленный правилами благоустройства территории муниципального образования, более не подлежит применению" (Постановление от 19 апреля 2021 года N 14-П).

<3> Подобно тому, как Конституционный Суд через толкование рассматриваемого законоположения нейтрализует его неконституционный смысл нормы, в том числе придаваемый правоприменением ("выявление конституционного смысла"), Федеральный Конституционный суд ФРГ, проявляя "уважение к духу и цели закона", широко применяет "идентичное толкование закона", при котором условием сохранения толкуемой нормы в силе является ее применение в истолкованном смысле. Идентичное толкование позволяет устранить промахи законодателя, различного рода нормотворческие неточности, не меняя самого текста закона. Свойства устанавливаемого в необходимых случаях актами российского конституционного нормоконтроля временного, а также особого регулирования сочетают имеющееся у Федерального Конституционного суда ФРГ право констатировать ненадежность закона, которому вследствие эволюции правоприменения был придан неконституционный характер, с предписанием законодателю о внесении в оговоренный срок необходимых изменений, на протяжении которого закон сохраняет юридическую силу. Подходы Конституционного Суда к принципу правовой определенности также сопоставимы с трактовкой ЕСПЧ критериев "доступности для понимания" регулирования и его "предсказуемости".

Понимание Конституционным Судом содержания принципа правовой определенности и доверия к действиям публичной власти во многом созвучно зарубежной конституционно-контрольной практике. В частности, трактовке Конституционным судом Бельгии конституционно закрепленного принципа законности как безусловно включающего требование правовой определенности, а именно надлежащие гарантии качества правовой нормы, ее ясности и предсказуемости <1>. При этом в сравнении с подходами конституционных судов отдельных европейских государств российская конституционно-судебная практика более строго (в ограничительном плане) подходит к определению объему дискреции законодателя в контексте требований о соблюдении принципа правовой определенности и поддержания доверия <2>.

--------------------------------

<1> Constitution et juridique/ au questionnaire de la Cour constitutionnelle de Belgique. C. 5, URL: https://www.const-court.be/public/stet/f/stet-2019-006f.pdf.

Так, например, "уголовный закон должен быть сформулирован в терминах, которые позволят каждому понять в момент, когда он поступает определенным образом, является ли его поведение наказуемым или нет; требуется, чтобы законодатель указал в формулировках достаточно точных, ясных и обеспечивающих правовую определенность, какие действия влекут санкции, с тем чтобы, с одной стороны, тот, кто выбирает свое поведение, мог оценить заранее, в удовлетворительной манере, каково будет уголовно-правовое последствие такого поведения, и с другой стороны, чтобы у судьи не осталось слишком большого полномочия по оценке" (Постановление N 8/2018 от 18 января 2018 года). Конституционное положение о законности налогов также "требует, чтобы налоговый закон содержал критерии точные, недвусмысленные и ясные в том, что касается средств, которые могут быть определены в качестве налоговой базы" (Постановление N 24/2018 от 1 марта 2018 года). К неотъемлемым компонентам правовой определенности принадлежит, согласно позиции названного Конституционного суда, способность субъектов права предвидеть юридические последствия своих действий (что в первую очередь связано с действием закона во времени, то есть с отсутствием обратной силы), являющаяся законным интересом, которому законодатель "не может наносить ущерб без объективного и разумного обоснования" (Постановление N 25/90 от 5 июля 1990 года). Еще один компонент, неразрывно связанный с правовой определенностью, - доверие, которое нарушает "нанесение законодателем ущерба законным ожиданиям при невозможности обосновать отсутствие переходного режима мотивом публичного интереса" (См.: постановления N 67/2008 от 17 апреля 2008 года, N 170/2016 от 22 декабря 2016 года).

<2> Так, например, Конституционным Судом была признана не конституционность изменения условий предоставления жилищных субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в результате чего они лишились права на получение этих субсидий (Постановление от 24 мая 2001 года N 8-П). Между тем, рассматривая несколько лет спустя дело со схожей фабулой, Конституционный суд Португалии не удовлетворил обращение, поданное в связи с отменой жилищного льготного кредита для молодежи (бонусного кредита) и нарушением ранее приобретенных прав нормами, действующими с обратной силой (Постановление N 590/2004 от 6 октября 2004 года).