Введение

В 2021 году исполняется тридцать лет Конституционному Суду Российской Федерации (далее также - Конституционный Суд) и обеспечению им верховенства Конституции Российской Федерации (далее также - Конституции) средствами конституционного нормоконтроля.

Появление конституционного нормоконтроля в России знаменовало первое в национальной истории самоограничение публичной власти, ее подчинение императивам верховенства права.

Восходя к известному еще античности представлению о подлежащем усиленной защите высшем законе, судебный контроль конституционности - существеннейший атрибут демократий нашего времени. Его централизованная модель, к которой принадлежит и Конституционный Суд, составляет неотъемлемое достояние континентальной семьи права и европейской цивилизации в целом.

Расширение юрисдикционных ограничений публичной власти за счет конституционного нормоконтроля, снижая конституционно значимые риски злоупотреблений со стороны законодателя и правоприменителей, но не посягая ни на их компетенцию, ни тем более на прерогативы народа-суверена, основывает свою легитимность на потребности правовой демократии в защите своих институциональных и ценностных основ.

***

Юрисдикционно гарантируя конституционный строй, российское конституционное правосудие утверждает правовые начала во всех сферах общественных отношений.

Отличительная черта национальных правовых систем современности - все более усиливающееся и во многих отношениях являющееся преобразующим - влияние конституционных предписаний на отраслевое регулирование (конституционализация). В первую очередь, оно осуществляется через каналы конституционного нормоконтроля, путем проверки конституционности отраслевых норм и последующего выполнения решений, вынесенных по ее итогам и обладающих нормативно-прецедентным характером. Отображая эту общемировую тенденцию, конституционное правосудие в России во многом определяет ситуацию не только в собственно конституционном, но и в отраслевом регулировании.

Согласно своему правовому статусу, основы которого устанавливает Конституция (статья 125), а полное изложение содержит закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее также - базовый закон), Конституционный Суд самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

В предметно-тематическом отношении решения, принятые Конституционным Судом за минувшие тридцать лет, охватывают всю совокупность вопросов, связанных с конституционным статусом личности и объединений, а также с пределами ограничений конституционных прав и свобод, государственным суверенитетом, организацией публичной власти, народным представительством и парламентаризмом, федеративным устройством, местным самоуправлением, принципами юридической ответственности, основами судоустройства и судопроизводства.

Оказываемое конституционным правосудием на национальный правопорядок влияние обусловлено возможностью признания нормы, в том числе по смыслу, придаваемому ей правоприменением, неконституционной и лишения ее таким образом юридической силы. Однако миссия "негативного законодателя" отнюдь не исчерпывает тот регулятивный (нормотворческий) потенциал, каковым в силу самой своей природы не может не располагать орган конституционного нормоконтроля. Практически на всех участках нормативного регулирования решениями Конституционного Суда восполняются, в том числе благодаря обстоятельному раскрытию текстуально закрепленных и эвентуально присутствующих конституционных принципов и ценностей, пробелы, устраняются иные, угрожающие конституционной законности, недостатки.

В формировании правовой среды постсоветской России Конституционному Суду принадлежит особое место. Все крупные преобразования российской правовой системы 1990 - 2010-х годов, предпринимались на базисе правовых позиций Конституционного Суда. В некоторых случаях они были прямо инициированы конституционно-судебной практикой.

Выявление конституционно-правового смысла законоположений положительно сказывается на конституционности правоприменительной практики. Оценивая не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием, а также сложившейся практикой правоприменения, Конституционный Суд - в целях достижения баланса между конституционностью регулирования, его желательной стабильностью и целостностью - вправе признать норму соответствующей Конституции при условии применения ее предписанным образом. Признание нормы конституционной итоговым решением Конституционного Суда означает, что отныне оспоренные положения могут применяться только в выявленном конституционно-правовом смысле. Через придание оспариваемым законоположениям конституционно обоснованного значения устраняются вызвавшие обращение в Конституционный Суд коллизии и неопределенность. Отрицательный вывод относительно конституционности нормы (дисквалификация, безусловная и условная, то есть связывающая неконституционность с практикой применения соответствующего законоположения), помимо необходимости нормотворческой коррекции, предполагает невозможность применения ее в неконституционном смысле. Правовые позиции как смысловое ядро решения Конституционного Суда обязательны для всех правоприменителей. В частности, разъяснения вышестоящих судебных инстанций, принимаемые в целях поддержания единообразия судебной практики, подлежат применению при безусловном учете правовых позиций Конституционного Суда. Помимо прямых предписаний, направлению судебного правоприменения в конституционное русло служат также высказываемые в решениях Конституционного Суда рекомендации.

***

Продвижение к стратегическим целям конституционного развития России, каковыми являются защита суверенности перед лицом вызовов глобализации и участия в деятельности межгосударственных (интеграционных) объединений, укрепление конституционности публичной власти (соответствие конституционно установленным характеристикам, включая единство государственной власти, принцип разделения властей, федерализм, разграничение прерогатив государственной власти и местного самоуправления), надлежащее качество публичного управления (утверждение конституционных ценностей в повседневной судебной и административной практике), во многом зависит как от своевременного и полного исполнения решений Конституционного Суда, от того, насколько тщателен будет учет выраженных им правовых позиций в последующем нормотворчестве и правоприменении, так и от качества самих актов конституционного нормоконтроля, их концептуальной проработанности и методологической надежности.

Будучи в процессуальном отношении разновидностью судопроизводства (форма), в гносеологическом отношении конституционный нормоконтроль представляет познание комплексного объекта (содержание). Исследуемый объект, будучи сложным по своему составу, включает проверяемое законоположение, место, занимаемое этим законоположением в системе правового регулирования, обстоятельства принятия этого законоположения (достаточно редко), правоприменительный контекст. Конституционный нормоконтроль как интеллектуальная деятельность являет собой применение исходных принципов, общих подходов (опорных судебных доктрин) и способов толкования, совокупно образующих методологию конституционной интерпретации, при соблюдении законодательно установленных либо выработанных конституционно-судебной практикой процедур, завершаемое принятием решения, излагаемого в соответствии со специфическими правилами юридической техники.

Судебное толкование поддерживает единственно возможную в цивилизованном государстве связь между правовой нормой с ее достаточно отвлеченными формулировками и многообразием жизненных ситуаций. Высокой степенью абстрактности, органически присущей используемым в конституционном тексте понятиям и конструкциям, продиктована повышенная (относительно иных видов судебного толкования) потребность в их интерпретации применительно к конкретным нормоконтрольным ситуациям. При этом конституционный нормоконтроль по самому существу своему гораздо чаще, чем иные виды судопроизводства, соприкасается с глубинными - онтологически ("Что есть право?"), аксиологически ("В чем ценность права?"), гносеологически ("Как познать право?") - вопросами правопонимания.

В этих обстоятельствах много зависит от взвешенной методологии конституционной интерпретации, включая критерии отбора применимых источников права и приемы соотнесения их с нормоконтрольной ситуацией. В соответствии с Конституцией судьи независимы и подчиняются лишь Конституции и федеральному закону (часть 1 статьи 120). Как указывает базовый закон, судьи Конституционного Суда при осуществлении своих полномочий руководствуются Конституцией и регулирующим их деятельность федеральным конституционным законом (часть первая статьи 29). Принципы, содержащиеся в первых двух разделах Конституции ("Основы конституционного строя", "Права и свободы человека и гражданина", статьи 17 - 19 и 55), имеют превалирующее значение по отношению к иным ее положениям, что предопределяет обязательность обращения к указанным принципам при осуществлении конституционного нормоконтроля (постановления от 13 марта 2008 года N 5-П, от 2 декабря 2013 года N 26-П и др.). Конституционно закреплены также иные правовые источники, применение которых предполагается при принятии судебных решений. В частности, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора; в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с данной Конституцией (часть 4 статьи 15 и часть 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации). Базовый закон относит к используемым Конституционным Судом источникам правовые позиции, содержащиеся в ранее принятых постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации (часть первая статьи 47.1).

Принятию каждого итогового решения Конституционного Суда предшествует обширная аналитическая работа по выделению проблем, которые нуждаются в первоочередной конституционной интерпретации. Установлением того, содержит ли поданное в порядке конституционного судопроизводства обращение вопросы, требующие казуального толкования Конституции, с необходимостью предваряется принятие его к рассмотрению. При ответе на них и устранении таким образом имевшей место неопределенности относительно конституционности оспоренного законоположения одновременно конкретизируется нормативное наполнение и самих конституционных положений.

Толкование Конституционным Судом норм права, включая конституционные, отправляется от последовательно развиваемых общих методологических подходов (опорных судебных доктрин). Поддерживая преемственность и концептуальную целостность конституционно-судебной практики, следование этим подходам обеспечивает разрешение рассматриваемых дел в строгом соответствии с Конституцией, включая эксплицитно и имплицитно присутствующие в ней ценности и принципы.

С надежностью методов нормоконтроля тесно связана благотворность воздействия проверки конституционности на качество нормативного регулирования, а также системно связанного с ним правоприменения.

Герменевтически состоятельная, вобравшая многие достижения мировой конституционной юриспруденции методология позволяет заинтересованным субъектам, включая органы публичной власти, лучше понять внутреннюю логику конкретных решений, облегчает восприятие их аргументации. Эти, производные от методологической основательности, свойства положительно сказываются на качестве исполнения актов конституционного нормоконтроля, что подтверждается как сведениями, отражаемыми в ежегодных Информационно-аналитических отчетах об исполнении решений Конституционного Суда (законотворчество, реализация индивидуальных предписаний судами), так и данными о действиях, предпринимаемых иными органами публичной власти. В первую очередь речь идет о подзаконном нормотворчестве, во многом определяющем административное правоприменение; о признании не действующими, полностью или в части, нормативных актов федерального, регионального и муниципального уровней, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, в связи с их противоречием правовым позициям Конституционного Суда; об удовлетворении административных исковых заявлений об оспаривании решений, действий либо бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего в связи с их противоречием правовым позициям Конституционного Суда; о мерах прокурорского реагирования в отношении подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в связи с их противоречием правовым позициям Конституционного Суда.

Проблема методологии конституционного нормоконтроля характеризуется наличием еще одной, не менее значимой грани. В любом демократическом обществе ведется дискуссия относительно выносимых высшим правосудием решений, и представители юридической науки - ее активные участники. Но при допустимости и даже неизбежности расхождения юрисдикционных и доктринальных оценок противопоставление доктрины конституционно-судебным подходам вряд ли продуктивно. В особенности с учетом существующей между этими формами юридической мысли тесной взаимосвязи. Разрабатываемые представителями доктрины идеи вовлекаются в орбиту конституционной интерпретации; многие, изначально высказанные в актах конституционного нормоконтроля концептуальные положения усваиваются юридической наукой.

В этой связи методологическая добротность конституционно-судебной аргументации, усиливая ее убедительность, позволяет избежать нежелательного разрыва юрисдикционной и академической трактовок одних и тех же правовых явлений. Соответствие задействованной в ходе конституционно-судебного анализа методологии специфике нормоконтрольной ситуации облегчая действия законодателя и правоприменителей по выполнению предписанного органом конституционного нормоконтроля, способствует также позитивному восприятию конституционной интерпретации экспертным сообществом, укрепляя убежденность в соответствии содержащегося в соответствующем решении толкования рассмотренной нормы духу Конституции вне зависимости от того, совпадают ли у отдельных его представителей взгляды по конкретным вопросам с занятой Судом позицией.

В целом, методология конституционной интерпретации является, в конечном счете, conditio sine qua non конституционализации - существенного по объему и положительного по последствиям воздействия конституционно-судебной практики не только на отдельные институты и целые отрасли права, но и на развитие юридической науки, на повышение уровня правовой культуры общества.

***

С учетом вышесказанного настоящая Информация Конституционного Суда Российской Федерации (далее также - Информация), относясь к аналитическим документам открытого характера, посредством которых Конституционный Суд обращает внимание публичной власти и гражданского общества на важнейшие аспекты своей деятельности, посвящена методологическим аспектам конституционного нормоконтроля.

Освещая отдельные направления конституционного нормоконтроля, Информации сосредоточиваются на правовых позициях Конституционного Суда по данной тематике, на существующих в нормативном регулировании и системно связанном с ним правоприменении рисках неконституционности, на действиях по должному выполнению предписанного конституционным правосудием.

В предшествующих Информациях (2009 - 2020 годы) были рассмотрены проблемы обеспечения конституционных прав и свобод, конституционности судоустройства и судопроизводства, дефектов нормотворчества, конституционной законности в правоприменении, конституционных прав предпринимателей. Преимущественный акцент на решениях, принятых после обнародования предыдущей Информации, сочетался в них с хронологически более широким охватом конституционно-судебной практики по представляемым сюжетам.

Положительное влияние, которое оказывает на нормотворчество и правоприменение обращение к правовым позициям Конституционного Суда, во многом зависит от корректного понимания их концептуального языка и, в целом, методологической основы. В этой связи в настоящей Информации рассматриваются:

исходные принципы конституционного нормоконтроля, как текстуально закрепленные в Конституции, так и контекстуально в ней заложенные и объективируемые в решениях Суда (приоритет прав человека и охрана достоинства личности; верховенство и прямое действие Конституции; справедливость и юридическое равенство; правовая определенность и поддержание доверия к закону и действиям публичной власти; соразмерность ограничения прав и свобод; конституционная идентичность);

основные методологические подходы, применяемые при конституционном нормоконтроле (презумпция добросовестности законодателя и конституционности нормы, проявление конституционной сдержанности; баланс конституционных ценностей в качестве критерия оценки конституционности; влияние правовых позиций, ранее выраженных Конституционным Судом, на оценку конституционности в дальнейшем);

способы толкования правовых норм, используемые при конституционном нормоконтроле, и их влияние на оценку конституционности (с акцентом на имеющих преобладающее значение телеологическом и аксиологическом методах, а также на специфике применения общеюридических методов);

процессуальные особенности конституционного нормоконтроля, влияющие на оценку конституционности (отбор обращений и критерии допустимости; предмет рассмотрения и его взаимосвязь с результатом рассмотрения; своеобразие проявления начал состязательности, непосредственности, коллегиальности, включая особенности доказывания и пределов рассмотрения);

особенности юридической техники актов конституционного нормоконтроля (типология основных резолюций, включая дисквалификацию, признание, позитивное выявление, негативное выявление, сочетание модальностей; виды дополнительных резолюций; специфические черты мотивировочной части решений).

Методологические подходы российского конституционного нормоконтроля соотносятся в Информации с аналогичными аспектами зарубежных органов конституционного контроля. Отчасти сопоставление охватывает и практику наднациональных судов, имея в виду параллели mutatis mutandis между национальной конституционной юстицией и, во-первых, Европейским судом по правам человека (принципиальная общность охраняемых ценностей; ключевая роль в процессе защиты прав и свобод человека; окончательность решений при ограниченной возможности непосредственного воздействия на их исполнение) а во-вторых, судами интеграционных объединений (Суд Европейского Союза и Суд ЕАЭС).

Компаративный анализ принципов, методов толкования и стандартов рассмотрения проводится в плоскости соотносимых с практикой Конституционного Суда нормоконтрольных ситуаций. Все большее внимание конституционных судов к опыту друг друга, углубление их диалога - тенденции, определяющие в современном мире облик конституционной юстиции.

Несмотря на то, что формы конституционного нормоконтроля достаточно тесно связаны с национальными традициями и своеобразием конституционных текстов, перед конституционными судами централизованной модели, в которой проверку конституционности законов, а также иных нормативных актов, осуществляют специальные органы, обособленные от ординарного правосудия, стоит во многом схожая задача установления приемлемого равновесия ключевых составляющих конституционного регулирования (стабильность ценностей и институтов, восприимчивость к развитию, прочная, прямая и обратная, связь с текущим регулированием). При этом соотнесение российской модели конституционного нормоконтроля с зарубежными не только высвечивает те направления развития, на которых ее потенциалу еще предстоит раскрыться, но и позволяет увидеть, в чем именно - институционально и методологически - проявляется ее инновационность.

Предпочтительное обращение к конкретному зарубежному опыту обусловливалось схожестью правовых систем и моделей конституционного контроля (Австрия, Испания, Италия, ФРГ), применяемой методологии (Израиль, Корея), отдельных, подлежащих разрешению, правовых проблем (Венгрия). В меньшей степени, исходя из соображений корректного сравнения, затрагивался опыт конституционной интерпретации, имеющийся у стран англосаксонской правовой семьи, где контроль конституционности осуществляется inter partes, а сам вопрос о конституционности рассматривается если и не obiter dictum, то, во всяком случае, не в качестве единственной либо основной цели судопроизводства (за исключением Конституционного суда ЮАР).

Обладая цельным представлением о ценностном наполнении российского конституционного правопорядка, орган конституционного нормоконтроля, несомненно, располагает и отчетливым пониманием наиболее приемлемых - как в процессуальном отношении, так и с герменевтической точки зрения - способов (форм, методов, приемов) проверки конституционности регулирования и правоприменения. Тем не менее настоящая Информация не претендует на отображение "всеобъемлющей доктрины", в терминах Дж. Роулза (comprehensive doctrine) - не столько прагматической, сколько идеальной конструкции. Не являясь исчерпывающим описанием всех применяемых Конституционным Судом методов и приемов толкования и доказывания, она дает систематизированное изложение наиболее существенных их компонентов.

Информация основывается на наиболее показательных решениях Конституционного Суда за минувшее тридцатилетие, отобранных в том числе с учетом интенсивности экспертных откликов в связи с их принятием и реализацией. Поскольку различные методологические аспекты российского конституционного нормоконтроля получали отражение в докладах, представляемых в международные организации, членом которых является Российская Федерация, а также в различные международные ассоциации, в чьей деятельности участвует Конституционный Суд, в Информации были использованы упомянутые материалы.

При композиционной схожести и содержательной близости всех публичных документов Конституционного Суда аналитического характера особенности предмета настоящей Информации обусловили некоторые отступления от сложившегося порядка изложения.