1.3. Положения Административных регламентов субъектов Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних, устанавливающие перечень документов для получения предварительного разрешения органа опеки и попечительства, могут быть признаны недействительными

По установлению перечня документов для получения предварительного разрешения ООиП в Административных регламентах субъектов Российской Федерации необходимо учитывать позицию, отраженную в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14.02.2018 N 44-АПГ17-31.

ВС РФ оставил без изменения решение Пермского краевого суда от 20.10.2017, которым были удовлетворены заявленные требования о признании недействующим подпункта "и" пункта 2.6 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних, утвержденного приказом Министерства социального развития Пермского края от 24.07.2011 N СЭД-33-01-02-143.

Приказом Министерства социального развития Пермского края от 24.07.2011 N СЭД-33-01-02-143 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних, опубликованный в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 31 (159), 8 августа 2011 года.

Пунктом 2.6 Административного регламента определен исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления названной государственной услуги, который в подпункте "и" предусматривает наличие предварительного договора купли-продажи, мены, дарения на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение (земельный участок).

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей приведенной региональной нормы, ссылаясь на противоречие оспариваемого предписания статьям 1 и 421 ГК РФ ввиду нарушения принципа свободы заключения договора.

По мнению административного истца, предъявление завышенных требований к лицу для реализации принадлежащего ему права является коррупциогенным фактором в силу ст. 1 ФЗ от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Решением Пермского краевого суда от 20 октября 2017 г. заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое правовое предписание противоречит федеральному законодательству и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (абзац второй п. 1 ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подп. 24.2 п. 2 ст. 26.3 указанного выше федерального закона).

Согласно п. 2 ст. 37 ГК РФ опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других действий, влекущих уменьшение имущества подопечного.

Абзацем третьим п. 3 ст. 60 СК РФ предусмотрено, что при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (ст. 37 ГК РФ).

Таким образом, выдача разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних является государственной услугой, отношения по представлению которой регулирует ФЗ от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (ч. 1 ст. 1).

Предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, структура которых должна содержать раздел, устанавливающий в том числе стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (ч. 1, п. 2 ч. 2 ст. 12 этого же закона).

Как следует из содержания п. 6 ст. 14 ФЗ от 27.07.2010 N 210-ФЗ, стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен предусматривать исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, но исключительно тех документов, которые необходимы в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами, а не по усмотрению государственного органа.

Оспариваемая региональная норма в перечне документов, необходимых для получения разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних, включает предварительный договор купли-продажи, мены, дарения на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение (земельный участок), и его отсутствие в силу пункта 2.7 Административного регламента является основанием для отказа заявителю в приеме документов.

Между тем действующее федеральное законодательство не содержит норм, обязывающих стороны гражданских сделок заключать в обязательном порядке предварительный договор, в том числе и в случае совершения сделок с имуществом несовершеннолетних.

ГК РФ договором признает соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (п. 1 ст. 420), закрепляет правило, согласно которому граждане и юридические лица свободны в заключении договора, понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством, условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, а также договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (п. 1 и п. 4 ст. 421, ст. 422).

Статья 429 ГК РФ, регламентируя вопросы о предварительном договоре, не устанавливает случаи, когда его заключение обязательно, определяет его содержание как основание для возникновения обязанности заключить в будущем договор о передаче имущества, выполнении работ или оказании услуг (основной договор) на условиях, предусмотренных предварительным договором, а также указывает на заключение предварительного договора в форме, установленной для основного договора, а если форма основного договора не установлена, то в письменной форме, несоблюдение которой влечет ничтожность предварительного договора (п. 1 и п. 2).

Приведенные федеральные законоположения в их взаимосвязи подтверждают правильность вывода суда о противоречии подпункта "и" пункта 2.6 Административного регламента имеющим большую силу нормативным правовым актам, поскольку он фактически возлагает обязанность заключить предварительный договор не только на лицо, обращающееся за получением государственной услуги, но и определяет поведение другой стороны по предполагаемой сделке, в то время как обязанность по получению предварительного разрешения на совершение сделки действующим законодательством возложена исключительно на опекуна (попечителя, родителей).

По смыслу предписаний ст. 37 ГК РФ и ст. 60 СК РФ уполномоченный орган отказывает в согласовании сделки, если ее заключение противоречит интересам несовершеннолетнего. Между тем, исходя из содержания Административного регламента, отказ второй стороны по предполагаемой сделке в заключении предварительного договора влечет невозможность получения предварительного разрешения на заключение основного договора, условия которого соответствуют интересам несовершеннолетнего.

Признавая требования административного истца обоснованными, суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве положения Административного регламента и содержание формы заявления о предоставлении государственной услуги, являющегося приложением к регламенту, сделал правильное заключение, что совокупность сведений, подлежащих указанию в заявлении, а также документальное их подтверждение свидетельствуют о том, что основные (существенные) условия предполагаемой сделки, которые аналогичны условиям предварительного договора, сообщаются органу опеки и попечительства и достаточны для принятия соответствующего решения независимо от заключения предварительного договора.

Так, в заявлении подробно указываются сведения о предполагаемой сделке, технические характеристики отчуждаемого/приобретаемого имущества, цена сделки, обязательства о предоставлении копии договора по сделке после ее совершения в территориальное управление Министерства, а также предоставляются документы, подтверждающие изложенные в нем обстоятельства (государственную регистрацию права собственности на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение, земельный участок, справку (развернутую) о лицах, состоящих на регистрационном учете, либо выписку из домовой (поквартирной) книги с места жительства или документ, подтверждающий право пользования жилым помещением, копию финансового лицевого счета с места жительства на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение, технический паспорт (кадастровый паспорт) либо экспликацию жилого помещения (план, оценка) на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение, справку о рыночной стоимости жилого помещения (земельного участка), выданную лицом (организацией), уполномоченным на осуществление оценочной деятельности).