Решение Верховного Суда РФ от 02.09.2002 N ГКПИ02-799 <Об оставлении без удовлетворения жалобы о признании незаконной Инструкции о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции, утв. Приказом ФСНП РФ от 25.06.2001 N 285>

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобам Филипповой Нины Александровны и совместного предприятия ООО "Сахалин-Саппоро" о признании незаконной инструкции о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции, утвержденной Приказом Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации от 25 июня 2001 г. N 285,

установил:

Филиппова Н.А., являясь президентом совместного предприятия общество с ограниченной ответственностью "Сахалин-Саппоро", и СП ООО "Сахалин-Саппоро" обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобами о признании незаконной инструкции о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции, утвержденной Приказом Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации от 25 июня 2001 г. N 285.

Как указывают заявители, оспариваемая Инструкция не соответствует действующему законодательству Российской Федерации и нарушает права и охраняемые законом интересы налогоплательщиков.

Заявитель Филиппова Н.А. о дне слушания дела извещена, в суд не явилась.

Представитель заявителя СП ООО "Сахалин-Саппоро" Родионова И.В. поддержала в суде заявленные требования и пояснила, что Инструкция в целом построена на применении норм недействующих редакций законов и регламентация ею прав налоговой полиции проводить самостоятельные проверки налогоплательщиков противоречит нормам федерального законодательства и нарушает права и интересы граждан и юридических лиц.

Представители заинтересованных лиц ФСНП России Хохлов Ю.Н., Шутков С.В., Минюста России Гончаренко Е.П. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили в суде, что Инструкция издана ФСНП России в пределах компетенции федерального органа исполнительной власти, соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает прав и охраняемых законом интересов налогоплательщиков. Инструкция прошла государственную регистрацию в Минюсте России и зарегистрирована 12 октября 2001 г. за N 2966.

Выслушав объяснения представителя СП ООО "Сахалин-Саппоро" Родионовой И.В., представителей заинтересованных лиц ФСНП России Хохлова Ю.Н., Шуткова С.В., Минюста России Гончаренко Е.П., исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Масаловой Л.Ф., полагавшей, что жалобы не подлежат удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно ст. 13 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Приказом директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации от 26 июня 2001 г. N 285 утверждена Инструкция о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 1999 г. N 1272 "Об утверждении Положения о Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации" Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоохранительные функции в сфере обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, защиты ее экономических интересов и непосредственно реализующим основные направления деятельности федеральных органов налоговой полиции.

Пунктом 10 настоящего Положения предусмотрено, что ФСНП России издает на основании и во исполнение федерального законодательства обязательные для выполнения федеральными органами налоговой полиции приказы, инструкции и указания, связанные с организацией оперативно-служебной деятельности. Согласно пункту 1 Инструкции при назначении и проведении проверки налогоплательщика и оформлении ее результатов сотрудники федеральных органов налоговой полиции обязаны руководствоваться частью первой Налогового кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 31.07.1998 N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст. 3825), Законом Российской Федерации от 24.07.1993 N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 22.07.1993, N 29, ст. 1114), иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими деятельность федеральных органов налоговой полиции, а также настоящей инструкцией.

Доводы жалобы о том, что Инструкция опирается на недействующие редакции законов без учета последующих изменений и дополнений и в ней отсутствует указание сотрудникам налоговой полиции руководствоваться в своей деятельности действующими нормами законодательства, являются необоснованными.

Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 г. N 4991-1, с последующими изменениями, установлено, что сотрудник налоговой полиции выполняет обязанности и пользуется правами в пределах своей компетенции по занимаемой должности в соответствии с действующим законодательством, Присягой сотрудника налоговой полиции, настоящим Положением и контрактом.

Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации введена в действие Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ.

Данный Закон является действующим.

Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ внес изменения и дополнения в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ введена в действие часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 24 марта 2001 г. N 33-ФЗ внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации" и внесены изменения в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах.

Однако вышеназванные Федеральные законы не признали недействующим Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ.

Представители заинтересованного лица ФСНП России Хохлов Ю.Н., Шутков С.В. признали в суде, что в пункте 1 Инструкции неверно указан месяц (июль) принятия Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции". Однако допущенная ошибка является технической (остальные реквизиты Закона, официальный источник опубликования названы точно) и не влияет на правильное применение нормативных положений этого Закона и обжалуемой Инструкции.

Отсутствие в подзаконном нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти ссылок на все федеральные законы, которыми вносились изменения и дополнения в действующий закон, не может служить основанием для признания незаконным такого акта и свидетельствовать о нарушении гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Налоговый кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 1999 г. (часть первая), в статье 19 определяет, что налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы. Пунктом 2 Инструкции предусмотрено, что федеральные органы налоговой полиции проводят проверки налогоплательщиков при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступлений, предусмотренных статьями 198, 199 Уголовного кодекса Российской Федерации в целях их документирования, а также принятия одного из решений, предусмотренных подпунктом 5 пункта 2 статьи 36 Налогового кодекса Российской Федерации.

Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 36 Налогового кодекса РФ органы Федеральной службы налоговой полиции полномочны при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, производить проверки в соответствии с законодательством Российской Федерации. По результатам проверки составляется акт о проверке налогоплательщика органами налоговой полиции, на основании которого органами налоговой полиции принимается соответствующее решение.

Доводы жалобы о том, что Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции" (пп. 3 ч. 1 ст. 11) не предоставляет право сотрудникам налоговой полиции самостоятельно проводить какие бы то ни было проверки налогоплательщиков, являются несостоятельными.

Как пояснил в суде представитель заинтересованного лица ФСНП России Шутков С.В., в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, определенный статьей 2 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей части первой Кодекса, и подлежат приведению в соответствие с частью первой Кодекса.

Федеральные органы налоговой полиции при проведении проверок налогоплательщиков руководствуются прежде всего действующими положениями части первой Налогового кодекса РФ.

Налоговая полиция не является налоговым органом и проводит самостоятельные проверки налогоплательщиков при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления. По результатам проверки составляется акт и принимается решение либо о возбуждении уголовного дела, либо об отказе в возбуждении уголовного дела и о направлении материалов в налоговой орган, либо об отказе в возбуждении уголовного дела. В пункте 28 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации", также разъяснено, что согласно части второй статьи 89 НК РФ налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные налоговые проверки и более по одним и тем же налогам за один и тот же период (повторные проверки). При применении данной нормы следует учитывать, что в силу подпункта 5 пункта 2 статьи 36 Кодекса при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, органы налоговой полиции полномочны производить проверки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Такие проверки, включающие и проверку документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, в том числе документов, подтверждающих полученные налогоплательщиком доходы и произведенные им расходы, органы налоговой полиции вправе проводить в целях, по основаниям и в порядке, установленных законодательством об оперативно-розыскной деятельности и уголовно-процессуальным законодательством.

По указанным выше причинам проверки, проводимые органами налоговой полиции, не могут учитываться при решении вопросов повторности налоговых проверок, проводимых налоговыми органами в целях и в порядке, предусмотренных Кодексом. Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" наделяет федеральные органы налоговой полиции правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 7 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. При таких обстоятельствах доводы заявителей о том, что органы налоговой полиции имеют право проводить проверки налогоплательщиков при наличии достаточных данных только по возбужденным уголовным делам, не основаны на законе. В пункте 5 Инструкции предусмотрено, что проверка налогоплательщика федеральными органами налоговой полиции проводится на основании постановления о проведении проверки налогоплательщика, вынесенного начальником федерального органа налоговой полиции или его заместителем, курирующим оперативно-розыскную деятельность.

Из объяснений представителей ФСНП России Хохлова Ю.Н. и Шуткова С.В. в суде следует, что пунктами 5 и 6 Инструкции регламентируется деятельность сотрудников налоговой полиции при назначении проверки налогоплательщика.

Положения данных пунктов Инструкции никоим образом не нарушают гражданские права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц.

Согласно пункту 3 Инструкции проверка налогоплательщика может осуществляться только за истекшие налоговые периоды, установленные действующим законодательством Российской Федерации применительно к отдельным налогам. Проверки филиалов или представительств налогоплательщика могут проводиться независимо от проведения проверок самого налогоплательщика. При этом допускается одновременное проведение проверок налогоплательщика и его филиалов и (или) представительств со стороны Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, территориальных и местных органов налоговой полиции, в случае, если налогоплательщик и его филиалы и (или) представительства находятся по разным адресам.

Доводы жалоб о том, что пункт 3 Инструкции не конкретен и потому не соответствует Налоговому кодексу РФ и противоречит Федеральному закону "О бухгалтерском учете", являются несостоятельными.

В статье 87 Налогового кодекса РФ, на которую ссылаются заявители, речь идет о камеральных и выездных налоговых проверках налогоплательщиков, которые проводят налоговые органы.

Эти проверки охватывают три календарных года деятельности налогоплательщика. Как было указано выше, органы налоговой полиции не являются налоговыми органами, предусмотренными статьей 30 Налогового кодекса РФ, а являются самостоятельными органами в структуре федеральных органов исполнительной власти, выполняющими функции по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями, а также иные функции, возложенные на них Законом Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции".

Статьей 17 ФЗ "О бухгалтерском учете" предусмотрена обязанность организации хранить первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета и бухгалтерскую отчетность в течение сроков, устанавливаемых в соответствии с правилами организации государственного архивного дела, но не менее пяти лет. Данное требование закона адресовано неопределенному кругу лиц.

Сотрудники налоговой полиции, как это следует из содержания оспариваемой Инструкции (пункты 11, 12, 16), руководствуются в своей деятельности действующим законодательством, в том числе и Федеральным законом "О бухгалтерском учете" относительно сроков сохранности документов бухучета.

Пунктом 10.2 Инструкции предусмотрены действия сотрудника налоговой полиции при проведении проверки. В частности, истребовать у проверяемого налогоплательщика (его законного представителя) любую информацию, необходимую для проведения проверки налогоплательщика, в том числе документы, касающиеся финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика. Полученная информация используется исключительно в служебных целях и разглашению не подлежит. Информация, истребуемая у налогоплательщика (его законного представителя), перечисляется в требовании о предоставлении информации (приложение 5). Требование подписывается проверяющими и вручается налогоплательщику (его законному представителю) под расписку с указанием даты вручения.

При отказе налогоплательщика (его законного представителя) от получения требования о предоставлении информации проверяющие составляют об этом соответствующий акт (приложение 6), удостоверяемый подписями проверяющих и понятых.

Как пояснил в суде представитель ФСНП России Шутков С.В., проверяющий устанавливает налогоплательщику разумный срок для предоставления необходимой информации. При этом учитывается объем запрашиваемой информации (документов). В статье 93 Налогового кодекса РФ установлена обязанность лица, которому адресовано требование о предоставлении документов, направить или выдать их налоговому органу в пятидневный срок.

Отсутствие в Инструкции срока, в течение которого налогоплательщик обязан предоставить государственному органу (должностному лицу) запрашиваемую у него информацию, предоставление которой предусмотрено законом, не может служить основанием для признания такого нормативного правового акта незаконным, т.к. данный срок установлен законом.

Применение санкций за непредоставление информации пунктом 10.2 Инструкции не предусмотрено. Составление акта об отказе налогоплательщика о предоставлении информации нельзя рассматривать как применение санкции.

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий государственного органа, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, требования Филипповой Н.А. и СП ООО "Сахалин-Саппоро" о признании незаконной Инструкции не подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст. 82 ГПК РСФСР заявление в суд оплачивается государственной пошлиной в размере, установленном Законом Российской Федерации "О государственной пошлине".

Дела по жалобам об оспаривании нормативных правовых актов оплачиваются в 10-кратном размере минимального размера оплаты труда - для юридических лиц. Совместное предприятие ООО "Сахалин-Саппоро" оплатило госпошлину за подачу жалобы в суд в размере 15 руб., размер недоплаченной госпошлины составляет 985 руб.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 191, 192, 197, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

жалобы Филипповой Нины Александровны и совместного предприятия ООО "Сахалин-Саппоро" о признании незаконной инструкции о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции, утвержденной Приказом Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации от 25 июня 2001 г. N 285, - оставить без удовлетворения.

Взыскать с совместного предприятия ООО "Сахалин-Саппоро" госпошлину в доход государства 985 руб.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.