Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.10.2022 N АПЛ22-382 <Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N АКПИ22-362, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 10 требований к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.09.2021 N 1464>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Ситникова Ю.В., Тютина Д.В.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Томска о признании частично недействующим пункта 10 требований к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 г. N 1464,

по апелляционной жалобе администрации города Томска на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. по делу N АКПИ22-362, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Правительства Российской Федерации П., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Правительство Российской Федерации постановлением от 1 сентября 2021 г. N 1464 (далее также - Постановление) утвердило требования к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (далее - Требования).

Нормативный правовой акт 7 сентября 2021 г. размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и 13 сентября 2021 г. официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации N 37.

Пунктом 10 Требований предусмотрено, что здания, сооружения и помещения могут не оборудоваться автоматическими установками пожаротушения при выполнении одного из установленных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент о требованиях пожарной безопасности) условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности или при обеспечении безопасной эвакуации людей из зданий и сооружений.

Администрация города Томска обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать пункт 10 Требований не действующим в части, предусматривающей, что здания, сооружения и помещения могут не оборудоваться автоматическими установками пожаротушения при обеспечении безопасной эвакуации людей из зданий и сооружений. В обоснование заявления ссылалась на то, что оспариваемая норма противоречит статьям 1, 2, 7 Федерального закона от 7 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании), статье 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности), пункту 1 части 2 статьи 1, пунктам 15, 20 статьи 2, статьям 3, 5, 6, 52 - 54, 59, 79, 89, 91 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности.

В административном исковом заявлении указано, что оспариваемое положение нарушает права, свободы и законные интересы административного истца как публичного органа, наделенного полномочиями по выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию и по предъявлению требований о возложении обязанности привести объекты капитального строительства в соответствие с нормами технических регламентов, а также вызывает неоднозначное толкование и не отвечает принципу правовой определенности, фактически подменяет собой техническое регулирование.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Требования приняты в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемая норма соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе администрация города Томска, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что проект нормативного правового акта прошел процедуру согласования в иной редакции, без указания на оспариваемое положение.

Административный истец полагает, что нормы Технического регламента о требованиях пожарной безопасности последовательно и системно предусматривают необходимость оборудования зданий и сооружений автоматическими установками пожарной сигнализации и (или) пожаротушения в соответствии с уровнем пожарной опасности помещений, зданий и сооружений на основе анализа пожарного риска. В связи с этим неправильным является вывод суда первой инстанции о том, что федеральный законодатель не установил требований об обязательном оборудовании зданий, сооружений и помещений системами (установками) автоматического пожаротушения в безусловном порядке.

По мнению административного истца, пункт 10 Требований в оспариваемой части предусматривает возможность отказа от оснащения зданий и сооружений автоматическими установками пожаротушения при обеспечении безопасной эвакуации людей, а не на основе анализа расчета пожарного риска, который определяется с учетом функционирования систем обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Оспариваемое положение фактически позволяет застройщикам и правообладателям зданий, сооружений, объектов массового пребывания людей уклоняться от требований закона посредством расчета эвакуации, а не расчета пожарного риска, порождает противоречия в правоприменительной практике, вызывает неоднозначное толкование и не соответствует принципу правовой определенности.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным в строгом соответствии с нормами материального и процессуального права.

Администрация города Томска, извещенная о времени и месте судебного заседания в установленном законом порядке, своего представителя в суд апелляционной инстанции не направила, просила рассмотреть жалобу без его участия.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая администрации города Томска в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему делу такое основание для признания пункта 10 Требований в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Согласно абзацу двадцать второму статьи 16 Закона о пожарной безопасности к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относится разработка утверждаемых Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих противопожарный режим и определяющих требования к оснащению объектов защиты, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые направлена на экспертизу до дня вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Требования приняты Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий.

Довод апелляционной жалобы о том, что проект оспариваемого в части нормативного правового акта прошел процедуру согласования в иной редакции, без указания на оспариваемое положение, в связи с чем был нарушен порядок принятия Постановления, является несостоятельным.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, при издании Постановления были соблюдены требования Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 (далее - Правила N 851), Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила N 1318), Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 (далее - Правила N 96).

Так, во исполнение пунктов 3 - 5 Правил N 851 и положений Правил N 1318 разработчик на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 29 апреля 2020 г. разместил уведомление о начале разработки проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Критериев оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты", изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении публичного обсуждения, которое проходило с 19 мая по 8 июня 2020 г. По его результатам был представлен ряд замечаний и предложений. Проект Постановления в соответствии с требованиями пункта 5 Правил N 96 был размещен на указанном сайте также для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 19 мая по 8 июня 2020 г., заключений по итогам которой не поступило.

В дальнейшем доработанный с учетом имевшихся замечаний и предложений проект Постановления на основании пункта 22 Правил N 1318 повторно размещен на официальном сайте regulation.gov.ru с целью проведения публичного обсуждения с 7 по 18 августа 2020 г.

Министерством экономического развития Российской Федерации в отношении доработанного по результатам названных мероприятий проекта Постановления в соответствии с нормами Правил N 1318 проведена оценка регулирующего воздействия и подготовлено заключение от 22 октября 2020 г. N 35079-АХ/Д26и, в котором на основании сводного отчета и итогов публичных консультаций, проводимых с 30 сентября по 5 октября 2020 г., указаны замечания, учтенные разработчиком впоследствии. При этом соблюдение всех требуемых процедур публичного обсуждения проекта Постановления также подтверждается данным заключением, о чем в нем имеется соответствующая отметка.

Кроме того, проект Постановления согласован с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством культуры Российской Федерации.

По заключению антикоррупционной экспертизы проекта Постановления от 10 февраля 2021 г. N 07/13949-ВФ, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации на основании подпункта 8(1) пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, и подпункта "а" пункта 2 Правил N 96, указанный проект был доработан, замечания названного министерства реализованы в полном объеме, что не противоречит действующему законодательству Российской Федерации.

Согласно абзацу пятому пункта 5 Правил N 96 повторное размещение проектов постановлений Правительства Российской Федерации на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном абзацами первым и вторым данного пункта, требуется только в случае изменения их редакции по итогам публичных консультаций или общественного обсуждения.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что установленный порядок принятия Постановления соблюден, является правильным.

Нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о том, что нормы действующего законодательства предусматривают обязательное оборудование зданий и сооружений автоматическими установками пожарной сигнализации и (или) пожаротушения в соответствии с уровнем пожарной опасности помещений, зданий и сооружений на основе анализа пожарного риска, в то время как оспариваемый пункт позволяет уклоняться от указанного требования закона при условии обеспечения безопасной эвакуации людей.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт содержит требования к оснащению объектов защиты, являющихся зданиями, в том числе пожарными отсеками, сооружениями, помещениями, оборудованием, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые направлена на экспертизу до дня вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (пункт 1).

Основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности определяет Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, который устанавливает минимально необходимые требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1).

В силу положений названного закона к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Законом о техническом регулировании, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. В случае, если положениями Технического регламента о требованиях пожарной безопасности (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 данного закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений указанного закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений упомянутого закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования поименованного закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению (части 2, 4 статьи 4).

Каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности, целью создания которой является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре (части 1, 2 статьи 5).

Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Законом о техническом регулировании, и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности; в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Законом о техническом регулировании, и нормативными документами по пожарной безопасности (часть 1 статьи 6 в редакции, действовавшей на день издания Постановления).

Статьей 52 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности предусмотрено, что защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий их воздействия обеспечиваются одним или несколькими из закрепленных в этой статье способов, к которым отнесены в том числе устройство эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре (пункт 2); устройство систем обнаружения пожара (установок и систем пожарной сигнализации), оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (пункт 3); применение систем коллективной защиты (в том числе противодымной) и средств индивидуальной защиты людей от воздействия опасных факторов пожара (пункт 4); применение первичных средств пожаротушения (пункт 9); применение автоматических и (или) автономных установок пожаротушения (пункт 10).

Глава 19 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности содержит требования к составу и функциональным характеристикам систем обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Так, согласно части 1 статьи 91 названного закона помещения, здания и сооружения, в которых предусмотрена система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, оборудуются автоматическими установками пожарной сигнализации и (или) пожаротушения в соответствии с уровнем пожарной опасности помещений, зданий и сооружений на основе анализа пожарного риска. Перечень объектов, подлежащих оснащению указанными установками, устанавливается нормативными документами по пожарной безопасности.

Из содержания данной нормы в ее взаимосвязи с иными приведенными выше положениями Технического регламента о требованиях пожарной безопасности не следует, что здания и сооружения, в которых предусмотрена система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, подлежат обязательному оборудованию автоматическими установками пожаротушения в безусловном порядке. Оборудование объектов защиты указанными установками производится исходя из уровня пожарной опасности помещений, зданий и сооружений на основе анализа пожарного риска. При этом перечень объектов, подлежащих оснащению данными установками, содержится в соответствующих нормативных документах по пожарной безопасности.

Приведенный вывод подтверждается также частью 3 статьи 6 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, в силу которой при выполнении обязательных требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Законом о техническом регулировании, и требований нормативных документов по пожарной безопасности, а также для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию или проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, расчет пожарного риска не требуется.

Следовательно, оспариваемое положение нормативного правового акта о том, что здания, сооружения и помещения, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые направлена на экспертизу до дня вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, могут не оборудоваться автоматическими установками пожаротушения при обеспечении безопасной эвакуации людей из зданий и сооружений, соответствует изложенным выше нормам действующего законодательства.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречил в оспариваемой части пункт 10 Требований, не имеется.

Судом первой инстанции также правомерно отклонен довод административного истца о правовой неопределенности оспариваемого положения, поскольку его содержание отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования. Указывая на это, администрация города Томска фактически предлагает иной способ правового регулирования рассматриваемых отношений, однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого положения Требований подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Доводов, их опровергающих, в апелляционной жалобе не имеется.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 10 Требований в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал администрации города Томска в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Томска - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю.ЗАЙЦЕВ

Члены коллегии

Ю.В.СИТНИКОВ

Д.В.ТЮТИН