Механизмы перераспределения полномочий

Разграничение полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти и органами местного самоуправления) в общем случае регулируется Конституцией Российской Федерации, а также федеральными законами, в том числе Федеральным законом N 131-ФЗ. Между тем исполнение отдельных полномочий на конкретных территориях может быть целесообразнее передать другому уровню публичной власти. Действующее законодательство предусматривает для этого несколько механизмов перераспределения полномочий:

- делегирование полномочий (наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо передача части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с договорами, заключаемыми между органами местного самоуправления поселения (внутригородского района) и муниципального района (городского округа с внутригородским делением));

- межмуниципальное сотрудничество (глава 9 Федерального закона N 131-ФЗ) - муниципальные образования в целях совместного решения вопросов местного сотрудничества могут в том числе создавать межмуниципальные организации. Например, в случае поселений это служит альтернативой передаче соответствующих полномочий на уровень муниципального района;

- исполнение полномочий местной администрации поселения - центра муниципального района местной администрацией муниципального района (абзац третий части 2 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ);

- перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации (часть 1.2 Федерального закона N 131-ФЗ). Такое перераспределение допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Наиболее популярным механизмом является делегирование полномочий, однако при принятии решений о перераспределении полномочий следует учитывать возможность применения и иных механизмов, а также сочетания нескольких механизмов.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусмотрено Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и могут осуществлять отдельные государственные полномочия в случае передачи им таких полномочий на основе федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и (или) региональными законами по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Переданные государственные полномочия являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ отдельные государственные полномочия передаются на осуществление органам местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, федеральным законодательством допускается передача отдельных государственных полномочий на уровень городских и сельских поселений (внутригородских районов).

Федеральным законом N 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В случае наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение соответствующих расходных обязательств остается за органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в то время как исполнение передается органам местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам. В случае принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий в соответствии со статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации возникают расходные обязательства муниципального образования, то есть обязанность предоставить средства из местного бюджета.

Если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчетов соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении преданных государственных полномочий, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального образования. Таким образом, допускается использование собственных средств местных бюджетов сверх объема предоставленной субвенции на осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

Бюджетный кодекс устанавливает особенности финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления делегированных федеральных полномочий (непосредственно передаваемых органам местного самоуправления и (или) делегированных регионам с последующей передачей органам местного самоуправления). Согласно статье 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации методики в части положений о распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субвенции бюджету субъекта Российской Федерации, предоставленные из федерального бюджета, должны соответствовать требованиям порядков определения и распределения между субъектами Российской Федерации общего объема субвенций, утверждаемых федеральными законами, и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в соответствии со статьей 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, федеральные и (или) региональные полномочия, делегированные органам местного самоуправления, должны обеспечиваться за счет субвенций из федерального (регионального) бюджета. Вместе с тем, в случае отсутствия результата расчета объема субвенций (или при нулевом результате) при применении федеральной (региональной) методики отдельные государственные полномочия могут делегироваться органам местного самоуправления без предоставления субвенций.

Отказ от исполнения отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, возможен только при наличии признания в судебном порядке несоответствия федеральных законов или законов субъекта Российской Федерации, иных нормативных правовых актов требованиям статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ.