Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.01.2023 N АПЛ22-561 <Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 21.09.2022 N АКПИ22-648, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 48.1.1 пункта 48 Административного регламента Министерства внутренних дел РФ по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ за пределами территории РФ, содержащих электронный носитель информации, утв. приказом МВД России от 31.12.2019 N 996>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.Д. о признании недействующим подпункта 48.1.1 пункта 48 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронный носитель информации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2019 г. N 996,

по апелляционной жалобе С.Д. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. по делу N АКПИ22-648, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации С.Ю., Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также - МВД России) от 31 декабря 2019 г. N 996 (далее - Приказ) утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронный носитель информации (далее - Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 27 февраля 2020 г., регистрационный номер 57627, размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 28 февраля 2020 г.

Пункт 48 Административного регламента содержится в разделе "Исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги" и предусматривает основания для отказа в предоставлении государственной услуги (в частности, для отказа в оформлении паспорта, содержащего электронный носитель информации, которые перечислены в подпунктах 48.1.1 - 48.1.3).

Согласно подпункту 48.1.1 пункта 48 Административного регламента основаниями для отказа в оформлении паспорта, содержащего электронный носитель информации, являются установление в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее также - Закон о порядке выезда и въезда) обстоятельств, влекущих временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, либо наличие сведений о несогласии законного представителя на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации.

С.Д. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим подпункта 48.1.1 пункта 48 Административного регламента в части закрепления им в качестве основания для отказа в оформлении паспорта установления в соответствии со статьей 15 Закона о порядке выезда и въезда обстоятельств, влекущих временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации. В обоснование заявленного требования сослался на то, что в названной правовой норме определены лишь обстоятельства, при наличии которых может быть временно ограничено право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, а по смыслу части 11 статьи 10 этого же закона паспорт, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, по которому граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, не оформляется и (или) не выдается, если право гражданина на выезд из Российской Федерации ограничено в установленном законом порядке.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что управлением по вопросам миграции УМВД России по Приморскому краю ему отказано в оформлении паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, в связи с тем, что он привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу. При этом решение по уголовному делу не принято, приговор в законную силу не вступил, а при избрании ему меры пресечения в виде залога обязанность по соблюдению запретов, предусмотренных частью 6 статьи 105.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе на выезд из Российской Федерации, судом на него не возлагалась.

Административный ответчик МВД России и заинтересованное лицо Минюст России административный иск не признали, указав, что Приказ соответствует действующему законодательству, права и законные интересы административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления С.Д. отказано.

В апелляционной жалобе С.Д. просит отменить решение суда первой инстанции, как незаконное и необоснованное, и вынести по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что оспариваемое положение Административного регламента позволяет уполномоченным должностным лицам необоснованно ограничивать право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации.

В письменном отзыве МВД России не согласилось с доводами апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального и процессуального права.

Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя названного министерства.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации С.Д. и его представители, представитель Минюста России не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела в их отсутствие не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее представителей МВД России, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми на основании данных федеральных законов указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации (статья 1 Закона о порядке выезда и въезда).

В соответствии со статьей 8 данного федерального закона паспорт, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, по которому гражданин Российской Федерации осуществляет выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, оформляется по его письменному заявлению о выдаче паспорта, поданному лично, через его законного представителя или в форме электронного документа с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальным органом и выдается гражданину Российской Федерации или его законному представителю указанными органами при личном обращении. Форма заявления о выдаче паспорта, порядок подачи заявления и фотографии в форме электронных документов с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг или через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, а также порядок выдачи паспорта устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. N 699, является МВД России (пункт 1, подпункт 49 пункта 11).

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

МВД России в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом о порядке выезда и въезда, утвердило Административный регламент, наряду с прочим определяющий сроки и последовательность административных процедур (действий) Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации и подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях при предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронный носитель информации.

Требования Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, при издании, введении в действие и опубликовании Приказа были соблюдены.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ издан уполномоченным органом исполнительной власти Российской Федерации с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения нормативного правового акта в действие.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что подпункт 48.1.1 пункта 48 Административного регламента не противоречит актам большей юридической силы по следующим основаниям.

Оспариваемая правовая норма корреспондирует к статье 15 Закона о порядке выезда и въезда, регламентирующей случаи, когда право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено, а одним из них назван случай, при котором гражданин Российской Федерации в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации является подозреваемым либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда (подпункт 3).

При этом статья 10 Закона о порядке выезда и въезда также закрепляет, что при наличии обстоятельств, предусмотренных статьей 15 этого федерального закона, либо в случае несогласия одного из законных представителей несовершеннолетнего на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации паспорт не оформляется и (или) не выдается, одновременно заявителю выдается соответствующее уведомление с изложением причины отказа в оформлении (выдаче) паспорта (часть одиннадцатая).

Таким образом, оспариваемое административным истцом положение полностью соответствует законодательству, регулирующему рассматриваемые правоотношения.

Как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28 сентября 2021 г. N 1681-О предусмотренная подпунктом 3 статьи 15 Закона о порядке выезда и въезда возможность временного ограничения права гражданина на выезд из Российской Федерации в случае, если он в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации является подозреваемым либо привлечен в качестве обвиняемого, направлена на защиту конституционно значимых целей и осуществляется в пределах компетенции уполномоченного государственного органа. Таким образом, оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя в указанном им аспекте.

Утверждения административного истца о противоречии подпункта 48.1.1 пункта 48 Административного регламента положениям статьи 2, части одиннадцатой статьи 10, подпункту 3 статьи 15 Закона о порядке выезда и въезда, об отсутствии закрепленного в данном законе порядка ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, если он в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством является подозреваемым либо привлечен в качестве обвиняемого, основаны на ошибочном толковании названных норм материального права.

Доводы в апелляционной жалобе со ссылками на положения уголовно-процессуального законодательства о правомочии суда возложить запрет совершения определенных действий в качестве меры пресечения в отношении подозреваемого или обвиняемого не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, поскольку предусмотренный подпунктом 3 статьи 15 Закона о порядке выезда и въезда случай ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации не связан со специальным порядком принятия решения об ограничении права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, а обусловлен специальным правовым статусом лица.

Указание в апелляционной жалобе на статью 2 Закона о порядке выезда и въезда, определяющую, что гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным этим федеральным законом, не влечет отмену решения суда первой инстанции, которым правильно установлено, что оспариваемое правовое регулирование полностью соответствует названному федеральному закону.

Подпункт 48.1.1 пункта 48 Административного регламента не допускает какой-либо неясности, двусмысленности, отвечает общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом. Данных о том, что применение на практике оспариваемой части нормативного правового акта не соответствует ее истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, не установлено.

Ссылки в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда несостоятельны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора в порядке абстрактного нормоконтроля, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Вывод о законности подпункта 48.1.1 пункта 48 Административного регламента сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства, в апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого правового регулирования.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С.Д. - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю.ЗАЙЦЕВ

Члены коллегии

Т.Ю.ВАВИЛЫЧЕВА

Е.В.ГОРЧАКОВА