10. Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок (приложение N 1), утв. Приказом МВД России N 495, ФНС России N ММ-7-2-347 от 30.06.2009 разработана и утверждена компетентными федеральными органами исполнительной власти во исполнение требований федеральных законов по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этих законах, путем непосредственного осуществления правового регулирования по вопросам взаимодействия федеральных органов исполнительной власти

По мнению административных истцов, указанная Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок противоречит статьям 1, 4, 6, 9 Налогового кодекса Российской Федерации, поскольку необоснованно расширяет перечень участников налоговых правоотношений, включая в него органы внутренних дел. Заявители считают, что положения Инструкции являются неопределенными, что может приводить к злоупотреблению со стороны налоговых органов при проведении выездной налоговой проверки, в том числе путем необоснованного участия сотрудников органов внутренних дел в проведении выездной налоговой проверки для оказания давления на проверяемого налогоплательщика.

Верховный Суд Российской Федерации отказал заявителям в удовлетворении административного иска исходя из следующего.

На момент принятия Инструкции право милиции участвовать в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в налоговых проверках по запросам налоговых органов было закреплено в пункте 33 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции".

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, в соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 506, является ФНС России, которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями (пункты 1, 4).

Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. N 699, определено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 1, подпункт 4 пункта 11).

Аналогичные полномочия МВД России на момент издания оспариваемого нормативного правового акта были предусмотрены Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927 (пункт 1, подпункт 4 пункта 8), Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 (пункт 1, подпункт 4 пункта 12).

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт разработан и утвержден компетентными федеральными органами исполнительной власти во исполнение требований федеральных законов по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этих законах, путем непосредственного осуществления правового регулирования по вопросам взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Требования законодательства, устанавливающего правила принятия нормативного правового акта и введения его в действие, в том числе порядок государственной регистрации и опубликования, соблюдены и не оспариваются административными истцами.

Доводы административных истцов о противоречии Инструкции статьям 1, 2, 4, 6, 9, 36 и 87 Налогового кодекса Российской Федерации, так как, по их мнению, оспариваемый нормативный акт безосновательно расширяет установленный перечень участников налоговых правоотношений, относя к ним органы внутренних дел Российской Федерации, лишены правовых оснований.

В силу статьи 9 Кодекса участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются организации и физические лица, признаваемые в соответствии с Кодексом налогоплательщиками, плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов (пункт 1); организации и физические лица, признаваемые в соответствии с этим кодексом налоговыми агентами (пункт 2); налоговые органы (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы) (пункт 3); таможенные органы (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, подчиненные ему таможенные органы Российской Федерации) (пункт 4).

В системе действующего правового регулирования невключение лица в перечень, устанавливаемый статьей 9 Налогового кодекса Российской Федерации, означает, что такое лицо не наделено полномочиями по осуществлению предусмотренных названным кодексом процедур налогового контроля и взысканию соответствующих налоговых санкций. Тем не менее данный факт не умаляет право такого лица реализовать свои полномочия, если они установлены иными положениями Кодекса.

Одной из форм проведения налогового контроля являются выездные налоговые проверки, при их осуществлении налоговые органы вправе привлекать сотрудников органов внутренних дел (пункт 1 статьи 36 Кодекса). Такое регулирование направлено на качественный и полный сбор доказательственной базы по нарушениям законодательства о налогах и сборах в рамках межведомственного взаимодействия органов государственной власти (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2018 г. N 14-О, от 17 июля 2018 г. N 1683-О).

Так, Инструкция устанавливает порядок организации и проведения налоговыми органами с участием органов внутренних дел выездных налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, оформления и реализации результатов этих проверок (пункт 1).

В соответствии с пунктом 7 Инструкции сотрудники органов внутренних дел принимают участие в выездных налоговых проверках на основании мотивированного запроса налогового органа, подписанного руководителем (заместителем руководителя) налогового органа в порядке, предусмотренном пунктом 8 Инструкции.

Пункт 8 Инструкции устанавливает перечень оснований для направления мотивированного запроса налогового органа об участии сотрудников органов внутренних дел в выездной (повторной выездной) налоговой проверке, определяя, таким образом, критерии и конкретные требования, при которых к проводимым налоговыми органами выездным налоговым проверкам могут привлекаться органы внутренних дел.

Данное положение оспариваемого нормативного правового акта, вопреки мнению административных истцов, само по себе исключает возможность безосновательного (немотивированного) участия органов внутренних дел в выездных налоговых проверках.

Таким образом, Инструкция, предусматривающая возможность участия сотрудников органов внутренних дел в выездных налоговых проверках, непосредственно основывается на нормах федерального законодательства и конкретизирует порядок организации и проведения налоговыми органами с участием органов внутренних дел выездных налоговых проверок.

При этом органы внутренних дел, участвуя по запросу налоговых органов в проводимых данными органами выездных налоговых проверках, действуют исключительно в рамках своей нормативно установленной компетенции, не наделяются полномочиями налоговых органов и не замещают сотрудников налогового органа при проведении выездных налоговых проверок и принятии решения по их итогам.

При изложенных обстоятельствах Инструкция соответствует требованию правовой определенности, по своему содержанию не допускает неоднозначного толкования, а основанные на нем правоприменительные решения и действия налоговых органов, с которыми административные истцы, как следует из их заявления, не согласны, могут быть оспорены в общем порядке.

Доводы административных истцов фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с их точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Данные выводы содержатся в Решении Верховного Суда Российской Федерации от 12.10.2022 N АКПИ22-653 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующей Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок (приложение N 1), утв. Приказом МВД России N 495, ФНС России N ММ-7-2-347 от 30.06.2009. (ООО "Москва Китчен Хаус", ООО "Москоу-Дэсижн", Лазарев Е.И. против ФНС России, МВД России).