ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.Л. КОНОНОВА

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Л. КОНОНОВА

Всемерно поддерживая общую тенденцию Конституционного Суда в защиту средств массовой информации и свободы слова и не подвергая сомнению данное Конституционным Судом ограничительное толкование запретов на агитацию, не могу не возразить против поиска конституционного смысла ряда абсурдных и не поддающихся разумному объяснению норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Весьма вероятно, может сложиться общее убеждение, что решение Конституционного Суда фактически дезавуирует некоторые запрещенные законом формы агитации в СМИ, поскольку требует доказывания умысла и специальной агитационной цели этих действий, - это кажется затруднительным или вообще малоосуществимым на практике. Вряд ли стоит возражать против того, что может реально способствовать ограничительному применению указанных положений, однако некоторые внутренние противоречия в логике и аргументации решения Конституционного Суда содержат скрытую угрозу, что в иной ситуации может не оказаться реальных препятствий для произвольного применения оспоренных норм, поскольку они не были признаны неконституционными и, следовательно, не устранены из текста Закона.

Прежде всего весьма сомнительным представляется утверждение, что в период избирательных кампаний происходит конфликт таких ценностей, как свобода слова, свобода выражения мнения, право на информацию, с одной стороны, и право на свободные выборы - с другой, из чего вытекает вывод о возможности ограничения одних прав и свобод во имя других. Это утверждение обосновывается ссылкой на одно из решений Европейского Суда по правам человека о том, что "при некоторых обстоятельствах" эти два права могут вступить в конфликт". Эта ссылка не только не объясняет весьма туманного и неопределенного термина "некоторые обстоятельства", но прямо противоречит утверждениям Европейского Суда в предыдущих фразах о том, что "свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы, оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга (!); по этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам". Кстати, в данном конкретном деле Европейский Суд встал на защиту свободы заявителя высказать печатно свое мнение о кандидатах именно в период предвыборной кампании.

Все возможные и оправданные ограничения свободы средств массовой информации перечислены в статье 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации". Трудно представить себе избирательную кампанию в качестве особой чрезвычайной ситуации, которая требовала бы иных, более широких ограничений прав и свобод. Наоборот, совершенно очевидно, что в период предвыборной кампании обостряется потребность избирателей получать и распространять любую информацию о кандидатах, партиях и избирательных блоках, высказывать собственное мнение и иметь представление об общественных предпочтениях. Печать, телевидение и другие массовые коммуникации как раз и являются здесь необходимым средством реализации права на свободу выбора, и при этом СМИ не теряют своей самостоятельной и независимой роли в обществе. Абсурдно звучит тезис об ограничении свободы слова во имя свободы выражения мнения избирателей, особенно на фоне наименования главы VII Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о гарантиях прав граждан на распространение информации.

В настоящем судебном процессе приводились многочисленные ссылки на документы Совета Европы и позиции Европейского Суда по правам человека, в которых свобода слова и независимость СМИ объявлялись одной из высших фундаментальных ценностей демократического общества и условием реализации ряда иных прав и свобод человека и гражданина. Именно поэтому подлежит предельно широкому толкованию свобода выражения мнения, допускается свободная критика и "определенная степень преувеличения и даже провокации" в СМИ, признается право СМИ высказывать политические предпочтения и более широко по сравнению с частными лицами информировать о личной жизни политических деятелей, в особенности когда речь идет о выборных представителях народа.

Весьма убедительно аргументировано решение Конституционного Суда Словацкой Республики, который в 1999 году признал неконституционным аналогичный закон об ограничении свободы СМИ в период избирательной кампании. Он указал, что "временные ограничения свободы выражения и права свободно искать, получать и распространять информацию, гарантированных Конституцией, не предусматриваются. Запрет, установленный законом, не может быть оправдан ссылкой на его временный характер. Тем самым разнообразие информации, предоставляемой СМИ, не обеспечивается, и граждане лишаются возможности получать информацию об общественных делах именно в то время, когда они испытывают в этом, вероятно, наибольшую потребность". Суд отклонил также доводы, что указанные ограничения оправданы якобы целями защиты свободного соревнования политических сил, указывая, что "демократия не является формой правления, учрежденной исключительно в интересах политических партий. Отрицание основных прав и свобод человека в интересах политических партий равнозначно отрицанию демократии. Принцип соревнования политических сил не может применяться таким образом, который ограничивает основные права человека в противоречии с Конституцией. В демократическом обществе интересы политических партий не должны защищаться за счет нарушения прав граждан, особенно если они являются избирателями". Лучше не скажешь.

По нашему мнению, не существует убедительных оснований в пользу противопоставления свободы выражения мнения и права свободного выбора и, следовательно, в пользу каких-либо специальных ограничений деятельности СМИ в период избирательных кампаний.

Характерно, что прозвучавшие в настоящем судебном заседании обоснования необходимости исключения СМИ из субъектов предвыборной агитации связывались вовсе не с обеспечением свободы выбора, а с прагматически тривиальной проблемой борьбы с так называемым "черным пиаром", т.е. нелегальной оплатой заказных публикаций. При этом один из представителей Центризбиркома прямо заявил, что если бы существовала эффективная система контроля за оплатой агитационных публикаций, то отпала бы всякая необходимость в поиске формулировок, запрещающих те или иные формы агитации для СМИ. Представляется, что проблема учета оплаченных публикаций не может служить каким-либо основанием ограничения конституционных прав и законодатель решил ее явно негодными средствами.

Еще менее убедительна с точки зрения этих оснований другая озвученная в процессе отсылка к "конкретно-историческим обстоятельствам" избирательной кампании 1999 года, под воздействием которых писался новый закон, подразумевавшая недобросовестность некоторых СМИ и даже более конкретно - некоторых журналистов ("синдром Доренко").

В пункте 3 Постановления Конституционного Суда указывается на особые обязанности и особую ответственность представителей СМИ, необходимость соблюдения ими корпоративных норм, профессиональных правил и этических принципов. Не отрицая важность и необходимость корпоративной саморегуляции журналистской профессии, следует предостеречь, однако, от опасности юридизации этических требований и обязанностей, которая может привести к неоправданным ограничениям конституционных прав и свобод. Тем более несерьезно обоснование таких ограничений для всех журналистов и всех СМИ отдельными фактами пусть даже самой возмутительной моральной недобросовестности.

По нашему мнению, практически все оспариваемые нормы главы VII Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не выдерживают критерия определенности, ясности и способности к однозначному истолкованию, что, как известно из многих решений Конституционного Суда, ведет к их произвольному применению, а значит, нарушению принципа равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации), и влечет признание их неконституционными.

Прежде всего это касается самой концепции разделения деятельности СМИ в предвыборный период на информацию и агитацию, причем оба этих термина, употребляемые в Законе, не только не имеют внятного смысла и четкого различения, но и утрачивают всякую связь с конституционно значимыми понятиями права на информацию и права на выражение мнения.

Согласно общепринятому в русском языке значению, информация представляет собой любые сведения, передаваемые людьми тем или иным способом, а информирование - обмен этими сведениями. Такое же определение информации мы находим в статье 2 Закона Российской Федерации "Об информации, информатизации и защите информации" и в статье 2 Закона о СМИ. Таким образом, информация - это и факты, и оценки, и с этой точки зрения агитация есть лишь некоторая часть (вид) информации. Не совсем понятна поэтому формулировка статьи 44 Закона, согласно которой информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию. Из некоторых положений статьи 45 с учетом таких требований к информации, как объективность, достоверность и отсутствие предпочтений (оценок), вытекает предельно узкое и характерное лишь для данного Закона значение информации как сообщения только о фактах и событиях, достоверность которых может быть установлена. Запрет на высказывание каких-либо предпочтений в информационных сообщениях говорит о том, что любая оценка (предпочтение) и любое мнение по определению не может быть отнесено к информации в смысле этого закона, поскольку не поддается эмпирической проверке на достоверность (истинность).

Однако Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не следует даже собственным критериям, поскольку в статье 48 некоторые виды информации (подпункты "г", "д" пункта 2) прямо признаются предвыборной агитацией, пусть даже они трижды достоверны и объективны.

Рассматриваемый Закон всякую информацию, публикуемую в СМИ по поводу и в связи с выборами, делит, таким образом, на две категории - информацию о фактах, т.е. собственно информацию, и агитацию. Он не дает отдельного и исчерпывающего понятия агитации, но по смыслу данного понятия - это действия, склоняющие кого-либо сделать определенный выбор. В данном случае это публикации оценочного характера, ибо в основе выбора всегда лежит оценка, предпочтение. Поэтому Закон и запрещает публикации, выражающие предпочтение, положительное или отрицательное отношение, позитивные или негативные комментарии и т.п. Однако, как известно, суждение, выражающее оценку, и есть мнение.

Так, в Определении от 27 сентября 1995 года по жалобе гражданина А.В. Козырева Конституционный Суд отделял фактическую информацию от выражения личного мнения, взглядов и политических оценок, которые не могут быть опровергнуты в суде.

Понятия мнения и агитации совпадают по сути. В настоящем деле Конституционный Суд также указывает, что агитация является разновидностью выражения мнений, хотя в противоречии с этим в другой части мотивировки утверждает, что свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации. Любое мнение (оценка) - касается ли оно кандидатов, объединений, блоков, списков, как и избирательной кампании вообще - является агитацией, и разделить эти понятия нельзя по определению, как ни пытайся. Рискнем утверждать, что запрет на агитацию для организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по существу, является запретом на выражение мнения общественного, журналистского, любого избирателя по поводу выборов.

Представляется также, что наличие субъективной направленности на агитацию не может служить сколько-нибудь значимым критерием в попытке различить собственно агитацию и мнение по поводу и в связи с избирательной кампанией, ибо трудно предположить, что высказанное оценочное суждение не было осознанным актом предпочтения. Придание мнения публичности здесь и есть объективно целеполагание агитации.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" понятие предвыборной агитации определяет через примерный перечень отдельных действий и даже "деятельности" (пункт 2 статьи 48), которые в силу подпункта "ж" пункта 7 статьи 48 превращаются в запреты для журналистов, нарушение которых влечет дисциплинарную и административную ответственность. Из всех перечисленных действий, отнесенных Законом к агитации, ясно и определенно (очевидно, поэтому он и не оспаривался) такой запрет сформулирован только в подпункте "а" - призывы голосовать за или против кандидата. И только прямые призывы можно было бы с достаточной уверенностью отнести к предвыборной агитации. Однако в качестве запрета это положение имело бы мало смысла. Богатство и многогранность языка, возможность употребления иносказаний, эвфемизмов, эзопова стиля и т.п. легко позволяет обойти даже этот четко и ясно выраженный запрет. Что же касается остальных положений того же пункта Закона, то все они носят неопределенный субъективно-оценочный, а порой и вовсе абсурдный характер. Они не только влекут произвол в правоприменении - они прежде всего не дают ясного понимания для самого субъекта, что же, собственно, разрешено, а что запрещено. Именно на это ссылались все заявители по настоящему делу.

Кто и как будет оценивать публикации или телепередачи с точки зрения агитационного компонента - выражения предпочтения, преобладания сведений или способности создания определенного отношения к кандидату? Надо сказать, что и Конституционный Суд не дал ответа на эти вопросы. В материалах дела имеется описание подобных попыток, предпринятых экспертами Центризбиркома, с буквальным просчетом количества определенных слов и выражений, анализом публицистических приемов, определением смыслового контекста и даже общего эмоционального тона публикаций (?!). Вероятно такой способ определения противоправности возможен, но он - против всех принципов юридической ответственности: запрет должен быть очевиден для всех до его нарушения.

Представляется малообоснованным и безусловное отнесение к агитации любых прогнозов по поводу выборов, поскольку они включают "описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата". Малопонятно, почему информация о непрофессиональной деятельности кандидата является агитацией, а как раз то, что наиболее важно и интересно для выбора избирателя - сведения о его профессиональной деятельности, как вытекает из смысла этой нормы, агитацией не признается. Совершенно недопустимо, и тут мы солидарны с решением Конституционного Суда, включать в состав подобных деяний последствия в виде оценки побудительного эффекта агитации для избирателей (каких? скольких?), ибо никаких объективных правовых критериев оценки связи между конкретной публикацией и вызванным ею эффектом в виде создания определенного отношения к кандидату или возникновением побуждения голосовать за него не существует.

Характерно признание в судебном заседании одного из разработчиков Закона о том, что многолетние попытки определить исчерпывающий перечень агитационных действий оказались бесплодны, что свидетельствует о принципиальной невозможности ограничить само понятие.

К сожалению, и Постановление Конституционного Суда не внесло ясности в проблему. Его решение фактически не затронуло ущербный перечень запрещенных для СМИ видов агитационной деятельности, исключив из него лишь "иные действия", не перечисленные в перечне. Все отмеченные дефекты норм продолжают существовать и признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, с чем категорически согласиться нельзя. В аргументации воспринята порочная логика законодателя, приводящая к неразрешимым противоречиям в попытке разграничить понятия информации, агитации в соотношении с конституционными правами и свободами.

Предложенный Конституционным Судом критерий определения агитации по наличию прямого умысла и специальной (?) агитационной цели по сути не добавляет ничего нового, поскольку намерение и цель уже обозначены в тексте закона как необходимые признаки правонарушения. По нашему мнению, эти критерии на практике не могут дать эффективной гарантии от произвола правоприменителя и отграничить агитацию от оценочного мнения. При безусловном отрицании последствий агитационного эффекта - возникновения реального побуждения избирателя, склонения его к выбору - агитация с точки зрения законодателя и подтвержденного Конституционным Судом толкования представляет формальное нарушение запретов, перечисленных в статье 48 и еще более усиленных положениями статьи 45 Закона. Отсюда - при желании - агитацией может быть обоснованно представлен факт публикации любого оценочного суждения или нарушения правил подачи информации, связанные с избирательной кампанией. При необязательности и невозможности доказать, как это повлияло на выбор избирателя, цель здесь обнаруживается, объективируется в самом действии - очевидном намерении довести свои оценки (предпочтения) до неограниченного круга лиц. Иными словами, для обнаружения противоправности на практике достаточно сознательного нарушения формального запрета. Конституционный Суд также не предполагает искать намерение и цели в головах правонарушителей, подтверждая, что "наличие либо отсутствие агитационной цели подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменителями при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации". При этом положение крайне усугубляется тем, что правонарушение "обнаруживается" только после его оценки как такового компетентными органами и субъект правонарушения находится под постоянной угрозой от произвола этой оценки, от политической конъюнктуры и усмотрения властей, что фактически ставит под сомнение принципы независимости средств массовой информации, конституционные права и свободы граждан.