Врезка 9. Программы льготного кредитования

Программы льготного кредитования используются в России более двух десятилетий, однако вплоть до середины 2010-х годов они носили локальный характер, влияя лишь на отдельные, сравнительно небольшие сегменты рынка. По мере снижения инфляции и, соответственно, наращивания кредитования экономики, особенно долгосрочного, потенциал использования программ льготного кредитования стал расширяться. Уже в конце 2010-х годов значимую роль в экономике стали играть программы льготного кредитования, нацеленные на поддержку крупных сегментов экономики (кредиты сельскохозяйственным предприятиям, субъектам малого и среднего предпринимательства). Экономические шоки, связанные с пандемией COVID-19 в 2020 году и резким ростом геополитической напряженности в 2022 году, привели к реализации новых масштабных программ, ориентированных на антикризисную поддержку всей экономики или крупных отраслевых групп (программы ФОТ 2.0 и ФОТ 0, механизмы поддержки системно значимых компаний, льготная ипотека на новостройки). В рамках этих программ формировалась значительная часть оборота кредитного рынка и, соответственно, спроса, финансируемого за счет заемных средств <1>.

--------------------------------

<1> В существующих источниках финансовой информации отсутствуют единые унифицированные данные об объеме выданных льготных кредитов и задолженности по ним. Здесь и далее во врезке приведены оценки льготного кредитования на основе комбинирования данных из нескольких источников. В них не входит информация по ряду направлений льготного кредитования (сельскохозяйственная ипотека, региональные программы льготной ипотеки, льготные госгарантии, льготное автокредитование и так далее). Поэтому фактические объемы льготного кредитования превышают приведенные во врезке оценки.

К настоящему времени общий объем кредитов по субсидируемой ставке составляет более 11 трлн рублей, что превышает 14% кредитного портфеля и 7% ВВП. В условиях существенно возросших объемов льготного кредитования все больше внимания привлекает вопрос о последствиях наращивания льготного кредитования для национальной экономики в целом, а также для бюджетной и денежно-кредитной политики.

С точки зрения бюджетной политики кредитование по субсидируемым ставкам является эффективным инструментом стимулирования спроса, поскольку может приводить к локальному росту спроса, многократно превосходящему бюджетные расходы. Это можно охарактеризовать как мультипликатор субсидий. Однако такое субсидирование эффективно лишь в случае, когда программа действует в течение ограниченного времени и распространяется только на краткосрочные кредиты. Пример таких программ - упомянутое выше антикризисное кредитование, использовавшееся в 2020 и 2022 годах и позволившее ограничить негативные последствия временного сокращения спроса. При увеличении срочности льготных кредитов совокупные затраты на субсидирование ставок по ним могут быть сопоставимы с суммой кредита. Кроме того, расходы на субсидирование ставок по долгосрочным кредитам, выданным ранее, ограничивают гибкость бюджетной политики спустя многие годы после того, как стимулирующий эффект этих кредитов был исчерпан, и увеличивают процентный риск бюджета.

С точки зрения денежно-кредитной политики эффект программ льготного кредитования также неоднозначен. С одной стороны, в периоды экономической нестабильности банки более тщательно отбирают заемщиков, а население и компании избегают наращивать долговую нагрузку. В результате эффективность трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики уменьшается, и снижения ключевой ставки может быть недостаточно для стимулирования спроса, особенно в странах с околонулевым уровнем ставки центрального банка. Поэтому в период пандемии COVID-19 многие центральные банки реализовывали программы funding for lending (FFL), направленные на стимулирование отдельных сегментов кредитного рынка (в том числе посредством государственных гарантий по кредитам, инкорпорированных во многие программы). Из 27 программ FFL, инициированных 14 крупными центральными банками, свыше трети было направлено на решение задач восстановления эффективности денежно-кредитной политики <2>.

--------------------------------

<2> Funding for Lending Programmes. BIS. 2023.

С другой стороны, в долгосрочной перспективе программы льготного кредитования препятствуют эффективной реализации денежно-кредитной политики. Ставки по льготным кредитам, как правило, практически не зависят от денежно-кредитной политики. Поэтому наращивание объемов льготного кредитования не только смягчает денежно-кредитные условия в экономике, но и "зашумляет" функционирование процентного канала трансмиссионного механизма. Чем больше доля нерыночных кредитов в объемах рынка, тем более сильное изменение ключевой ставки требуется, чтобы обеспечить необходимое влияние на кредитную активность, спрос и инфляцию.

В целом экономическая эффективность программ льготного кредитования также является предметом дискуссий. С одной стороны, для льготных кредитов характерен так называемый эффект замещения (когда вместо планируемых рыночных кредитов заемщики привлекают льготные, и в результате объем кредитования и спрос в экономике не увеличиваются, происходит лишь рост нагрузки на бюджет). Кроме того, имеются значительные риски нецелевого использования заемных средств и роста финансовой нестабильности из-за увеличения доли финансово неустойчивых заемщиков <3>. Две последние проблемы могут быть решены за счет оптимизации отбора льготных заемщиков, но это приведет к усложнению процедур льготного кредитования, росту операционных расходов, снижению доступности и привлекательности кредитов для добросовестных заемщиков.

--------------------------------

<3> A Review of Bank Lending for Agricultural Credit and Rural Finance (1948 - 1992). The World Bank. 1993.

С другой стороны, субсидии, обеспечивающие снижение кредитных ставок, выплачиваются за счет средств бюджета (то есть налогов, собираемых со всей экономики), представляя собой механизм перераспределения средств между различными группами экономических субъектов. Кроме того, чтобы ослабить проинфляционный эффект программ льготного кредитования, центральный банк вынужден проводить более жесткую денежно-кредитную политику, и снижение ставки для одних групп заемщиков сопровождается ее повышением для всех остальных. В конечном счете льготный кредит оплачивают как налогоплательщики (через бюджетное субсидирование), так и нельготные заемщики (через необходимость поддержания более высокой рыночной ставки).

Охарактеризованное выше предоставление льготных кредитов по субсидируемой ставке не единственная форма льготного кредитования. Распространение получила также практика прямого предоставления государственными институтами развития, ФНБ или другими государственными структурами кредитов на нерыночных условиях. В некоторых случаях подобное финансирование социально значимых, но низкорентабельных проектов является единственно возможным средством их реализации. Однако масштабирование данной схемы сопряжено даже с большими рисками, чем чрезмерное расширение программ субсидирования кредитных ставок. Нерыночные кредиты государственных кредиторов также создают нагрузку на бюджет (в виде недополученных доходов от размещения средств), но при этом перекладывают на государственного кредитора и кредитные риски, которые при субсидировании процентных ставок несет субсидируемый кредитор.

--------------------------------

<*> Рублевые кредиты на срок свыше трех месяцев, предоставленные российским нефинансовым заемщикам.

Источник: расчеты Банка России.

--------------------------------

<*> Без учета сельскохозяйственной ипотеки и региональных программ льготной ипотеки.

Источники: АО "ДОМ.РФ", расчеты Банка России.

Льготные кредиты, выдаваемые в рамках этой схемы, также увеличивают денежное предложение, искажая реализацию денежно-кредитной политики. Однако в силу индивидуальности кредитов данная форма льготного кредитования отличается меньшей информационной прозрачностью, что затрудняет оценку ее влияния на денежное обращение и инфляцию. В частности, отсутствует унифицированная статистика по такому кредитованию, и на приведенных во врезке рисунках оно не отражено (то есть фактическая роль льготного кредитования в российской экономике больше, чем следует из данных этих рисунков). Наряду с кредитами по льготной ставке, в российской практике используются также государственные гарантии, не требующие регулярных расходов на субсидирование ставок, но в полном объеме перекладывающие на бюджет кредитный риск.

--------------------------------

<*> Корпоративные кредиты - кредиты нефинансовым организациям - резидентам и индивидуальным предпринимателям. Льготная ипотека - без сельскохозяйственной ипотеки и региональных льготных программ.

Источники: АО "ДОМ.РФ", расчеты Банка России.

Источник: расчеты Банка России.

В том случае если любая из форм льготного кредитования используется как временная антикризисная мера, позволяющая поддержать доступность кредита при избыточном ужесточении условий кредитования, отмеченные выше недостатки менее значимы. В условиях сокращения спроса и предложения кредитов сужается пространство для действия эффекта замещения. Влияние на бюджетную систему и денежно-кредитную политику, связанное с антикризисными льготными кредитами, ограничено во времени и не столь существенно на фоне резких изменений в экономической политике, сопровождающих любой кризисный период.

В то же время при постоянном использовании и расширении масштабов льготного кредитования охарактеризованные выше недостатки реализуются в полной мере. Снижается эффективность программ льготного кредитования за счет растущего эффекта замещения, сужается пространство для рыночного кредита экономике, совместимого с ценовой стабильностью, растет нагрузка на бюджет.

По этим причинам Банк России не рассматривает программы льготного кредитования как эффективный механизм долгосрочной поддержки национальной экономики в целом. Повышению доступности инвестиционных ресурсов способствуют достижение предсказуемо низкой инфляции и, соответственно, снижение инфляционных рисков инвесторов, позволяющее заемщикам привлекать средства на рыночной основе без накопления дисбалансов в экономике. Вместе с тем программы льготного кредитования могут быть эффективны при поддержке небольших групп социально значимых заемщиков (региональных или отраслевых) или при краткосрочном стимулировании восстановления спроса в периоды спада в экономике.