2. Организация и проведение надзорных мероприятий

В силу статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (с учетом пункта 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19.07.2023) на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения лесного законодательства, требующих принятия мер прокурорского реагирования, прокурором или его заместителем принимается решение о проведении проверки, если соответствующие сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без ее проведения.

Типовые формы решения о проведении проверки и мотивированного решения о расширении предмета проверки утверждены приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2017 N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Такие решения должны приниматься в строгом соответствии с требованиями, определенными в письме Генерального прокурора Российской Федерации от 24.03.2022 N 76/2-16-2022.

При организации надзорных мероприятий следует учитывать, что компетенция федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления в области лесных отношений четко разграничена в статьях 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ).

Объекты прокурорского надзора в сфере лесопользования можно объединить в следующие группы:

федеральные органы государственной власти (Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство лесного хозяйства и его территориальные органы (статья 81 ЛК РФ), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее подразделения - в части федерального государственного лесного контроля (надзора) на землях особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) федерального значения);

органы власти субъектов Российской Федерации (реализуют основную часть функций по организации использования и сохранения государственного лесного фонда при реализации переданных им в соответствии со статьей 83 ЛК РФ полномочий Российской Федерации, а также собственные полномочия в отношении лесов, отнесенных к региональной собственности, на основании статьи 82 ЛК РФ, осуществляют управление ООПТ регионального значения, расположенных в том числе на землях лесного фонда);

органы местного самоуправления (компетенция в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, определена статьей 84 ЛК РФ и статьями 14, 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

специализированные государственные (муниципальные) учреждения, выполняющие мероприятия по лесоустройству и сохранению лесов (включая работы по их охране, защите, воспроизводству, лесоразведению);

администрации ООПТ всех уровней;

лесопользователи (юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, связанную с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, включая подведомственные ФСИН России учреждения).

Кроме того, в рамках надзора за исполнением лесного законодательства дополнительной оценке подлежит деятельность территориальных подразделений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (в части реализации функций по профилактике ландшафтных пожаров и борьбы с ними), Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (по вопросам контроля за целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения, прилегающих к лесному фонду, исполнения законодательства о карантине растений, об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения) и Федеральной службы судебных приставов (в части принудительного исполнения судебных решений о возмещении ущерба, причиненного природными пожарами, незаконной рубкой лесных насаждений, загрязнением лесов, освобождении самовольно занятых лесных участков).

Выбор конкретных объектов зависит от целей и поводов проверочных мероприятий.

Повышению результативности проверок будет способствовать участие в них специалистов для решения возникающих вопросов, в том числе в сфере лесоустройства, дендрологии, лесопатологии, лесной энтомологии и др.

В ходе надзорных мероприятий в региональных органах лесного хозяйства первоочередное внимание следует обращать на:

соответствие требованиям федерального законодательства издаваемых нормативных правовых актов;

своевременность разработки и утверждения лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов лесничеств, полноту их содержания, внесение в них необходимых изменений;

изменение площади земель, занятых лесами, причины и обоснованность таких процессов;

качество подготовленных специализированными организациями материалов лесоустройства на основании договоров, заключаемых с региональными органами власти и лесопользователями, в том числе их соответствие требованиям лесоустроительной инструкции, соотношение с ранее утвержденными лесоустроительными документами, недопустимость случаев необоснованного выбытия лесных земель и их застройки и др.;

уровень взаимодействия с органами Рослесхоза по вопросам формирования плана проведения лесоустройства в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда (с учетом существующего и планируемого освоения лесов и зон такого освоения, в том числе в целях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, определенных лесным планом субъекта Российской Федерации);

соблюдение процедур перевода земель из одной категории в другую, принятия и утверждения документов территориального планирования, предусматривающих включение лесов в границы населенных пунктов;

законность распоряжения лесными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (соблюдение процедур их формирования, заключения договоров аренды (пользования), определения размера арендной платы);

наличие оснований для изменения договоров аренды лесных участков, предусмотренных статьей 74.1 ЛК РФ;

обеспеченность проектами освоения лесов лесных участков, предоставленных в аренду и постоянное (бессрочное) пользование;

соблюдение процедуры проведения государственной экспертизы проектов освоения лесов и законность соответствующих заключений;

исполнение обязанности по внесению в ЛесЕГАИС необходимых сведений о лесопользователях;

обоснованность заключения (изменения) и исполнения договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе для государственных (муниципальных) нужд (соответствие фактического использования древесины заявленному назначению);

реализацию полномочий по приему и проверке лесных деклараций и отчетов об использовании лесов;

правильность ведения государственного лесного реестра, достоверность включаемых в него сведений;

целевое использование бюджетных средств, в том числе межбюджетных трансфертов на реализацию переданных Российской Федерацией полномочий в сфере лесных отношений;

эффективность реализации программных мероприятий в рамках федерального проекта "Сохранение лесов" национального проекта "Экология";

выполнение функций по обеспечению воспроизводства лесов (лесовосстановление, уход за лесами, лесное семеноводство и т.д.);

результативность деятельности по администрированию платежей за пользование лесами, расчету и взысканию причиненного лесному фонду ущерба, а также взысканию задолженности по плате за использование лесов.

В рамках проверки исполнения законодательства об инвестиционной деятельности в области освоения лесов прокурорам необходимо установить:

перечень реализуемых в регионе приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов;

соблюдение уполномоченными органами порядка рассмотрения заявок о включении проекта в указанный перечень и их утверждения;

наличие оснований для заключения договоров аренды лесных участков без проведения аукциона;

соответствие условий договора аренды о возможности заготовки древесины в полном объеме критериям, установленным пунктом 25 Положения о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 N 190 (о возможности такой заготовки в период, начинающийся за 6 месяцев до ввода в эксплуатацию лесоперерабатывающей инфраструктуры, и последующий период, для проектов с общим объемом инвестиций более 20 млрд. рублей - в период, начинающийся за 12 месяцев до ввода в эксплуатацию лесоперерабатывающей инфраструктуры, и последующий период);

соотношение ежегодного допустимого объема изъятия древесины на лесных участках и годовой потребности в древесном сырье, рассчитанной исходя из содержания проекта, товарной структуры и породного состава;

своевременность и результативность мероприятий по контролю за ходом реализации проектов и использованием лесов;

обоснованность завершения проектов при наличии невыполненных инвесторами обязательств и осуществлении ими заготовки древесины в предусмотренных проектами объемах;

соблюдение инвесторами требований по срокам и объемам работ, связанных с восстановлением лесов и их противопожарным обустройством.

Детальной оценке подлежит полнота реализации уполномоченными органами лесного хозяйства и подведомственными им учреждениями мероприятий по защите лесов, прежде всего:

выполнение мер санитарной безопасности (лесозащитное районирование, государственный лесопатологический мониторинг, лесопатологические обследования, предупреждение распространения вредных организмов и др.), их соответствие лесному плану субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентам лесничеств;

соблюдение порядка проведения лесопатологических обследований, достоверность их результатов (особенно при назначении санитарно-оздоровительных мероприятий в отношении здоровых лесных насаждений);

своевременность и обоснованность осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов и ликвидации их очагов;

соблюдение Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.12.2020 N 2047, при проведении санитарно-оздоровительных мероприятий;

исполнение учреждениями требования о реализации древесины, заготовленной в том числе при проведении мероприятий по сохранению лесов и полученной из такой древесины необработанных и обработанных лесоматериалов на организованных торгах, проводимых в соответствии с законодательством об организованных торгах (за исключением реализации древесины государственным (муниципальным) учреждениям, осуществляющим закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" или Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц").

Особого внимания заслуживают вопросы обеспечения уполномоченными органами исполнительной власти (с учетом компетенции, определенной статьями 81 - 83 ЛК РФ) пожарной безопасности в лесах, в том числе:

своевременность разработки в отношении лесничеств планов тушения лесных пожаров и сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, их соответствие требованиям нормативных правовых актов, лесному плану региона;

готовность и достаточность сил и средств для тушения лесных пожаров (в том числе привлекаемых по соглашениям), их фактическое наличие;

качество и полнота выполнения мероприятий по противопожарному обустройству лесов (включая строительство, реконструкцию и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров, а также посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, пожарных наблюдательных пунктов, пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря; прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос; устройство пожарных водоемов и подъездов к источникам противопожарного водоснабжения; проведение работ по гидромелиорации; снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений; проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы, других лесных горючих материалов и иные меры), объем финансирования для их реализации;

соблюдение порядка осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;

достоверность статистической отчетности о количестве и площади лесных пожаров;

введение ограничений пребывания граждан в лесах, их соответствие порядку, определенному приказом Минприроды России от 06.09.2016 N 457;

своевременность и эффективность принимаемых органами лесного хозяйства и специализированными учреждениями мер по тушению пожаров, выявлению и устранению их причин;

обоснованность установления зон контроля лесных пожаров и решений о приостановлении (прекращении) тушения огня в них.

Для регионов, на территории которых имеются зоны радиоактивного загрязнения, также следует установить:

сведения о радиационном загрязнении радионуклидами и зонировании по радиационному признаку земель лесного фонда (отражение данных о таком загрязнении в материалах лесоустройства);

исполнение требований Особенностей осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов, утвержденных приказом Минприроды России от 08.06.2017 N 283 (далее - Особенности);

укомплектованность лесопожарных формирований необходимыми средствами защиты от радиации и техникой;

проведение специальной подготовки и медицинского обследования лиц, направляемых на тушение лесных пожаров в загрязненные радионуклидами леса;

выполнение предусмотренной Особенностями методики тушения очагов возгорания;

соблюдение лесопользователями соответствующих ограничений, в том числе при заготовке древесины и тушении пожаров.

В рамках проверок территориальных подразделений Рослесхоза и подведомственных ему учреждений, осуществляющих отдельные полномочия, прежде всего, необходимо оценивать соблюдение ими законодательства при реализации функций по контролю за осуществлением органами власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в лесной сфере (в том числе при расходовании бюджетных средств, оказании государственных услуг и управлении имуществом), а также:

достоверность статистической отчетности о площади пожаров и об объемах незаконных рубок;

выполнение мероприятий по постановке границ лесничеств и лесных участков на государственный кадастровый учет;

проведение государственной инвентаризации лесов, выполнение лесоустройства;

организацию государственного мониторинга воспроизводства лесов, их охраны и защиты, лесного семеноводства и лесовосстановления;

обеспечение государственного лесопатологического мониторинга в лесах, расположенных на землях лесного фонда, эффективность контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических обследований;

соблюдение порядка рассмотрения проектов лесных планов субъектов Российской Федерации и сводных планов тушения лесных пожаров;

достоверность выводов о готовности регионов к пожароопасному периоду, соответствии нормативам численности лесопожарных формирований, количества лесопожарных станций, укомплектованности и исправности средств выявления и тушения пожаров;

качество эксплуатации ЛесЕГАИС и мониторинга содержащихся в ней сведений;

реализацию полномочий по федеральному государственному надзору в сфере транспортировки, хранения древесины, производства продукции переработки древесины и учета сделок с ними.

В деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им специализированных учреждениях, реализующих полномочия по федеральному государственному лесному контролю (надзору), необходимо обратить внимание на:

оперативность и результативность мероприятий по контролю, обеспечение их профилактической направленности, в том числе по фактам незаконных рубок лесных насаждений, нарушений требований пожарной безопасности в лесах;

реальное устранение нарушений лесного законодательства, привлечение виновных лиц к ответственности;

эффективность мер, принимаемых для возмещения ущерба, причиненного лесному фонду (своевременность, полнота и обоснованность предъявления соответствующих требований в досудебном и судебном порядке, результаты их рассмотрения и исполнения);

организацию межведомственного взаимодействия с иными органами контроля и правоохранительными органами, оперативность направления материалов, содержащих признаки уголовно наказуемых деяний, в органы предварительного расследования, качество их подготовки;

соблюдение требований законодательства об административных правонарушениях и о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Отдельно следует проанализировать исполнение органами лесного хозяйства функций лесной охраны, в том числе:

осуществление систематического патрулирования лесов в соответствии с нормативами и в порядке, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

определение состояния лесов и влияния на них природных и антропогенных факторов;

результативность мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений гражданами, пребывающими в лесах, требований лесного законодательства;

соблюдение порядка производства по делам об административных правонарушениях, выявленных в рамках патрулирования лесов, а также предъявления в суды исков по фактам нарушений требований лесного законодательства;

своевременность направления в органы местного самоуправления уведомлений о выявлении самовольной постройки в лесном фонде.

Кроме того, в подразделениях Рослесхоза и региональных органах лесного хозяйства необходимо проверить:

организацию взаимодействия с органами Росреестра по вопросам пересечения участков лесного фонда с землями иных категорий;

законность и обоснованность решений об изменении информации государственного лесного реестра в связи с приведением его в соответствие с Единым государственным реестром недвижимости;

реализацию полномочий по защите имущественных прав и интересов Российской Федерации в отношении земель лесного фонда;

исполнение поручений Рослесхоза об оспаривании генеральных планов муниципальных образований в случаях выявления пересечений границ лесничеств и населенных пунктов, а также об организации исполнения соответствующих судебных решений.

Наиболее ценные леса располагаются на ООПТ, в связи с чем законодательством установлены особенности их правового режима и дополнительные требования к охране, защите и воспроизводству.

В ходе проверок государственных учреждений, осуществляющих управление ООПТ, необходимо установить:

созданы ли лесничества на землях ООПТ, занятых лесами, определены ли их границы;

утверждены ли лесохозяйственные регламенты таких лесничеств, лесопарков, проекты освоения лесов;

все ли леса, расположенные на ООПТ, отнесены к категории защитных;

соблюдаются ли ограничения и запреты, предусмотренные законодательством, а также положением о конкретной ООПТ;

выполняются ли правила пожарной безопасности в лесах на ООПТ;

законность и полноту деятельности инспекторов при патрулировании лесов и осуществлении контрольных мероприятий;

эффективность расходования средств федерального бюджета, выделенных на выполнение надзорных функций, охрану и защиту лесов, их целевое использование.

Дополнительно в территориальных органах Росприроднадзора оценке подлежат законность и своевременность принятия мер в рамках государственного лесного контроля (надзора) и лесной охраны на землях ООПТ федерального значения (в том числе при патрулировании лесов в соответствии с установленными нормативами, составлении документов о результатах проведения проверок соблюдения лесного законодательства; выдаче обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и осуществлении контроля за их исполнением в установленный срок, а также при предъявлении исков в суд; осуществлении производства по делам об административных правонарушениях; реализации полномочий по направлению материалов, содержащих признаки уголовно наказуемых деяний, в правоохранительные органы; взаимодействии с иными органами государственного надзора (контроля) и правоохранительными органами).

В органах местного самоуправления следует проверить:

соответствие федеральному законодательству принятых в рамках полномочий муниципальных правовых актов в области лесных отношений;

законность владения, пользования, распоряжения лесными участками, находящимися в муниципальной собственности (определение их границ, формирование лесничеств, проведение лесоустройства, мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов);

факты необоснованного распоряжения землями государственного лесного фонда и расположенными на них лесными ресурсами, в том числе при разработке и утверждении документов территориального планирования, сокращении площади городских лесов;

организацию мер пожарной безопасности в муниципальных лесах, а также в населенных пунктах, примыкающих к ним;

осуществление муниципального контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности (своевременность, полноту принятых мер по выявлению и устранению нарушений, привлечению виновных лиц к ответственности, возмещению причиненного ущерба).

При проверке лесопользователей необходимо акцентировать внимание на следующих аспектах:

выполнение условий арендных и иных соглашений, обоснованность передачи прав по ним третьим лицам;

соблюдение требований лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов, в том числе в части целевого использования лесов, возведения капитальных и некапитальных объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры;

внесение платы за пользование лесными ресурсами;

соблюдение правил использования лесов, заготовки древесины, санитарной и пожарной безопасности в лесах, ухода за лесами, лесовосстановления;

своевременность предоставления обязательных сведений в ЛесЕГАИС, ее достоверность.

В целях выявления фактов хранения и переработки неучтенного древесного сырья и иных нарушений обязательных требований оценке также подлежат:

соблюдение собственниками, пользователями мест (пунктов) складирования древесины, объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры обязанностей по осуществлению учета древесины, определению ее объема, видового (породного) и сортиментного состава, передаче всей предусмотренной законодательством информации в ЛесЕГАИС;

соответствие лесоприемных пунктов требованиям к размещению и характеристикам складов древесины;

наличие мощностей для переработки и вывоза отходов лесопиления либо договоров на проведение таких работ со сторонними организациями;

факты предоставления недостоверных сведений о местонахождении складов древесины, их незаконной постановки на учет, хранения и реализации неучтенной лесной продукции и несоответствия ее фактического количества внесенным в ЛесЕГАИС сведениям.