Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"

1. В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 Кодекса дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Поэтому по делам об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам следует проверять, имеется ли федеральный закон, который отнес рассмотрение таких дел к их компетенции.

Если при решении вопроса о принятии заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья установит, что в применяемом федеральном законе арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать такое заявление, данное заявление может быть возвращено применительно к основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 129 Кодекса.

Если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Кодекса.

2. Согласно пункту 4 части 1 статьи 193 Кодекса в заявлении о признании недействующим нормативного правового акта должно быть указано название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения.

Если отсутствие в заявлении ссылки на указанный нормативный правовой акт выявлено при решении вопроса о принятии заявления, на стадии подготовки дела к судебному разбирательству или в судебном заседании, то арбитражному суду следует предложить заявителю уточнить содержание его требования.

3. На основании статьи 195 Кодекса по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд может, в частности, принять решение о признании оспариваемого акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части. Это необходимо учитывать и в тех случаях, когда федеральный закон предусматривает возможность подачи в арбитражный суд заявления о признании нормативного правового акта недействительным.

В решении арбитражного суда в случае признания нормативного правового акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, должно быть указано и на признание оспариваемого акта не действующим полностью или в части.

4. Согласно части 4 статьи 195 Кодекса решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда (часть 5 статьи 195 Кодекса). Поэтому арбитражный суд не может признавать этот акт не действующим с момента его принятия.

5. Как указано в части 3 статьи 193 Кодекса, подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Следовательно, по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта.

6. Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению (пункт 1 части 1 статьи 150 Кодекса).

7. Согласно статье 53 Кодекса в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обращаться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Если соответствующий орган считает, что нормативный правовой акт нарушает публичные интересы, то в заявлении о признании его недействующим должно быть указано, какие конкретно публичные интересы нарушены принятием этого акта. Отсутствие такого обоснования может служить мотивом для отказа в удовлетворении заявленного требования.

8. В силу пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации организации и индивидуальные предприниматели вправе оспаривать в арбитражном суде нормативные правовые акты налоговых органов.

Согласно пункту 3 статьи 9 Налогового кодекса Российской Федерации налоговыми органами являются федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Поэтому заявления о признании недействующими регулирующих налоговые отношения нормативных правовых актов, принятых другими органами, могут рассматриваться арбитражными судами лишь в тех случаях, когда возможность рассмотрения именно таких заявлений предусмотрена иными федеральными законами (в частности, в случаях, предусмотренных пунктом 9 настоящего письма).

9. В статье 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке (такая же норма содержится и в новом Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ, вступающем в силу с 01.01.2006, за исключением положений, для которых установлен иной срок и порядок вступления в силу).

По существу, Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

10. Статьей 46 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

В тех случаях, когда, ссылаясь на статью 46 названного Закона, указанные лица обратились в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, они должны соблюдать требования к содержанию таких заявлений, предусмотренные пунктом 1 статьи 29, частью 1 статьи 192, статьей 193 Кодекса.

11. Статьей 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в редакции Закона от 07.07.2003 N 125-ФЗ) предусмотрено, что споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Согласно названному Закону подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Кроме того, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций. Поэтому рассмотрение указанных споров, в том числе и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с частью 3 статьи 27, пунктом 5 статьи 29 Кодекса и статьей 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" относится к исключительной компетенции арбитражных судов.

12. Пунктом 4 статьи 5 Таможенного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах.

В упомянутой статье Таможенного кодекса Российской Федерации отсутствует указание на субъектный состав участников правоотношений, из которых возник спор, как критерий определения подведомственности. Следовательно, рассмотрение дел, связанных с обжалованием нормативных правовых актов названного министерства, относится к исключительной компетенции арбитражных судов вне зависимости от состава участников таких споров в тех случаях, когда эти акты затрагивают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

13. На основании статьи 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в редакции Федерального закона от 09.10.2002 N 122-ФЗ) антимонопольный орган вправе обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями об оспаривании противоречащих антимонопольному законодательству актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

В связи с этим арбитражным судам необходимо иметь в виду, что к названным актам относятся и нормативные правовые акты.

14. В пункте 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что законы субъектов Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти, правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.

Арбитражные суды в этом Законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления. Следовательно, заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству).

15. Не предусматривают возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, в частности, Земельный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами".

16. Согласно статье 192 Кодекса в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим могут обращаться заинтересованные лица, если полагают, что этот акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Данное правило распространяется и на некоммерческие организации, которые в соответствии с пунктом 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации вправе заниматься предпринимательской и иной экономической деятельностью.

В связи с этим суду надлежит проверить, указано ли в заявлении такой организации на нарушение оспариваемым актом ее прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которой она вправе заниматься, а также иные сведения, предусмотренные статьей 193 Кодекса.

17. Согласно части 7 статьи 194 Кодекса производство по делу подлежит прекращению, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поэтому, если арбитражный суд по результатам рассмотрения дела принял решение о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью, заявление лиц, не участвующих в деле, о признании недействующим этого же акта не может быть удовлетворено, поскольку, по существу, отсутствует предмет спора. В этом случае производство по делу подлежит прекращению.

Председатель

Высшего Арбитражного Суда

Российской Федерации

В.Ф.ЯКОВЛЕВ