VII. Процессуальные вопросы

36. Акт проверки территориального фонда является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде в порядке, установленном главой 24 АПК РФ.

Пример 1. Территориальным фондом проведена выездная внеплановая проверка использования средств нормированного страхового запаса территориального фонда в медицинской организации, по результатам которой составлен акт проверки.

Не согласившись с указанным актом проверки, медицинская организация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Определением суда первой инстанции производство по делу прекращено в связи с тем, что указанный акт проверки не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде.

Судом апелляционной инстанции, оставленным без изменения судом кассационной инстанции, определение суда первой инстанции отменено по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 12 части 7 статьи 34 Закона об ОМС территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Согласно пункту 18 Порядка контроля за использованием средств ОМС по результатам проверки составляется акт проверки, включающий в себя обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений и недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

Таким образом, акт проверки территориального фонда является окончательным документом, который подписывается должностными лицами от имени контролирующего органа, содержит в себе выводы, на основании которых территориальный фонд устанавливает и подтверждает в действиях проверяемого лица нецелевое использование бюджетных средств и содержит волеизъявление, порождающее правовые последствия для проверяемого лица в виде возврата в бюджет территориального фонда средств, использованных не по целевому назначению (пункт 3 постановления Пленума от 28 июня 2022 г. N 21).

Следовательно, акт проверки территориального фонда является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в арбитражном суде в порядке, установленном главой 24 АПК РФ.

Пример 2. Медицинская организация оспорила в арбитражном суде в части отдельных пунктов акт проверки территориального фонда.

Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом кассационной инстанции, производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ с учетом следующего.

В пункте 6 постановления Пленума от 28 июня 2022 г. N 21 разъяснено, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Заявителем оспаривались пункты 1 и 2 акта проверки. При этом в данной части акт лишь фиксирует результаты проведенной проверки, и не может расцениваться как нарушающий чьи-либо права и законные интересы, поскольку не устанавливает, не изменяет и не отменяет чьих-либо прав и обязанностей, не носит властно-распорядительного характера, не влечет сам по себе каких-либо материально-правовых и негативных последствий, затрагивающих права и интересы заявителя. Следовательно, в данной части акт проверки территориального фонда не является ненормативным.

Требования о признании недействительным акта в остальной части не заявлялись.

37. Правовая оценка акта экспертизы качества оказания медицинской помощи может быть дана арбитражным судом только при оспаривании решения или заключения территориального фонда, в основу которого положен указанный акт экспертизы.

По поручению территориального фонда экспертом с целью выявления нарушений прав застрахованного лица проведена экспертиза качества оказания медицинской организацией медицинской помощи, результаты которой оформлены соответствующим актом.

Медицинская организация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании указанного акта экспертизы качества оказания медицинской помощи незаконным.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, заявленные требования удовлетворены.

Суд кассационной инстанции отменил названные судебные акты и прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150, пункта 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ с учетом следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29, частью 1 статьи 198 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом оспариваемый акт должен быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также должен нарушать права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Спорное заключение эксперта нельзя отнести к ненормативным правовым актам, действиям, решениям, оспаривание которых в арбитражном суде предусмотрено процессуальным законом, поскольку само по себе экспертное заключение не порождает у заявителя каких-либо субъективных прав и обязанностей и не нарушает права и законные интересы медицинской организации.

Экспертное заключение не содержит обязательных для исполнения предписаний, влекущих те или иные негативные последствия, создающие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заключение представляет собой лишь аргументированное мнение эксперта (квалифицированного специалиста в конкретной области) относительно поставленных перед ним вопросов, имеющих значение при рассмотрении конкретного дела. Правовой статус заключения судебной экспертизы определен законом как доказательство, которое не имеет заранее установленной силы, не носит обязательного характера и подлежит оценке наряду с другими доказательствами.

Поскольку в данном случае предметом рассмотрения являлась законность именно акта экспертизы качества оказания медицинской помощи, то такой спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Вместе с тем при несогласии медицинской организации с решением или заключением территориального фонда, в основу которого положен акт экспертизы качества оказания медицинской помощи, она вправе обжаловать это решение или заключение в судебном порядке (часть 5 статьи 42 Закона об ОМС).

38. Территориальный фонд вправе обратиться в суд за принудительным исполнением требования о предоставлении необходимых для проведения контрольных мероприятий документов, если такое требование не исполнено медицинской организацией в установленном порядке.

Территориальный фонд обратился в арбитражный суд с заявлением к медицинской организации об истребовании необходимых документов в целях проведения контрольных мероприятий.

Определением суда первой инстанции производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ. Суд пришел к выводу о том, что вопросы, возникающие при проведении проверок, подлежат разрешению во внесудебном порядке.

Судом апелляционной инстанции, оставленным без изменения судом кассационной инстанции, определение отменено, дело направлено на рассмотрение по существу.

Перечень дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и подлежащих рассмотрению в арбитражном суде, предусмотрен в части 1 статьи 29 АПК РФ.

Частью 1 статьи 53 АПК РФ установлено, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

При рассмотрении вопроса о наличии у государственного органа процессуального права на обращение в арбитражный суд с заявлением в защиту публичных интересов необходимо учитывать положения федерального закона, обуславливающего объемы и механизмы реализации этого права применительно к спорным правоотношениям.

Из совокупного толкования положений пункта 7 части 8 статьи 33 Закона об ОМС и подпункта 7.12 пункта 7, подпункта 8.18 пункта 8 Типового положения, утвержденного приказом N 524н, следует, что истребование документов в целях осуществления контрольных мероприятий отнесено к полномочиям территориального фонда, подлежащим реализации в рамках проводимых им проверок в отношении медицинских организаций.

Вместе с тем осуществление территориальным фондом указанных полномочий не означает, что он не вправе обратиться в суд за принудительным исполнением своих требований в случае уклонения медицинской организации от их исполнения.

Судом установлено, что в период проведения территориальным фондом проверки медицинская организация была исключена из реестра медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС на территории субъекта Российской Федерации, и фактически у территориального фонда отсутствовали административные и иные способы понуждения ответчика исполнить установленную законом обязанность.

Исходя из изложенного споры, инициированные органами контроля, о понуждении хозяйствующих субъектов исполнить возложенные на них законом обязанности в ходе проведения контрольных мероприятий могут быть рассмотрены в судебном порядке.

39. Само по себе право Комиссии утверждать тарифы, обязательные для применения участниками системы ОМС, не предусматривает возможности придавать им обратную силу при отсутствии прямого указания об этом в законе.

На территории субъекта Российской Федерации на 2019 г. заключено тарифное соглашение по ОМС, согласно которому медицинская организация включена в перечень медицинских организаций, осуществляющих диспансеризацию детей-сирот.

31 мая 2019 г. заключено дополнительное соглашение к тарифному соглашению, которым внесены изменения в перечень медицинских организаций, участвующих в диспансеризации детей-сирот; с 1 мая 2019 г. медицинская организация из данного перечня исключена.

Между тем в мае 2019 г. медицинская организация оказала названные услуги, в связи с чем выставила счета на их оплату страховой медицинской организации.

Страховая медицинская организация отказала медицинской организации в оплате данных счетов, сославшись на то, что медицинская организация с 1 мая 2019 г. исключена из перечня организаций, участвующих в проведении диспансеризации детей-сирот, следовательно, она не вправе требовать от страховой медицинской организации оплаты оказанной ею медицинской помощи.

Не согласившись с отказом страховой медицинской организации, медицинская организация обратилась в арбитражный суд с заявлением о взыскании стоимости услуг по проведению диспансеризации детей-сирот.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, заявленные требования удовлетворены.

Согласно части 2 статьи 30 Закона об ОМС тарифы на оплату медицинской помощи, за исключением тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой в соответствии с пунктом 11 статьи 5 этого закона, устанавливаются тарифным соглашением, заключаемым между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьей 76 Закона об ОМС, и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включенными в состав Комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 данного федерального закона.

Формирование тарифного соглашения в соответствии с требованиями к структуре и содержанию тарифного соглашения, установленных Федеральным фондом ОМС, осуществляется Комиссией (подпункт 4 пункта 4 Положения о деятельности Комиссии).

В силу положений пункта 1 статьи 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Действие закона распространяется на отношения до введения его в действие только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие (пункт 2 статьи 4 ГК РФ).

Таким образом, само по себе право Комиссии утверждать тарифы не предусматривает возможности придавать им обратную силу при отсутствии прямого указания об этом в законе.

Следовательно, к спорным правоотношениям подлежало применению тарифное соглашение по ОМС без учета изменений, внесенных дополнительным соглашением, в связи с чем страховая медицинская организация не была вправе отказать медицинской организации в оплате услуг по проведению диспансеризации детей-сирот в мае 2019 г.