К проекту закона Российской Федерации "О составе и структуре бюджетной классификации Российской Федерации"

К ПРОЕКТУ ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

"О СОСТАВЕ И СТРУКТУРЕ БЮДЖЕТНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Предлагаемый проект закона разработан в соответствии с Законом "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса".

Федеральное правительство, местные органы власти ведут повседневную работу, связанную, в частности, с получением и расходованием финансовых ресурсов. Объем и виды таких операций достаточно многочисленны, и все они должны отражаться в соответствующих бюджетах. Бюджетная классификация является основным методологическим документом, на основе которого должны составляться и исполняться бюджеты. До настоящего времени бюджеты всех уровней в Российской Федерации используют в своей работе бюджетную классификацию, унаследованную со времен СССР, которая не соответствует требованиям времени, затрудняет процесс составления, исполнения и анализа бюджета. Министерство финансов ежегодно пыталось приспособить ее к уже действующим требованиям времени, новым экономическим категориям, требующим более детализированного отражения и анализа расходования финансовых ресурсов.

В настоящее время слишком много изменений, по сравнению с периодом бывшего СССР, в процессе формирования и исполнения бюджета, например, появились расходы, финансирование которых производится на возвратной основе, предполагается консолидация в бюджете ряда отраслевых внебюджетных фондов, трансфертные отношения с административными территориями и другие.

Все это требует учесть сегодня российскую специфику, сделать бюджетную классификацию понятной и доступной для учета и анализа результатов обеспечения поставленных целей в период осуществления реформ в экономике и самое главное усиления контроля за всем бюджетным процессом со стороны исполнительных и законодательных органов.

Предлагаемый проект Бюджетной классификации подготовлен в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 июля 1993 г. N 5509-I на основе анализа аналогичных документов, существующих в других странах, рекомендаций международных финансовых организаций, но вместе с тем в полной мере учитывает российскую специфику.

Основные отличия данного законопроекта от действующей классификации прежде всего в том, что новая классификация значительно расширена по числу показателей, используемых в процессе составления и исполнения бюджета. В ныне действующей классификации имеется только два блока "Доходы" и "Расходы". В новом проекте классификации появились еще два новых блока (табл. 1):

- финансирование бюджета;

- государственный долг,

поскольку очень остро стоят в настоящее время проблемы осуществления контроля за привлечением заемных средств, изменением золотовалютных резервов, изменением остатков средств на счетах бюджета и, конечно, осуществления контроля за изменением совокупных долговых обязательств государства.

Существенно переработана классификация по доходам.

Доходы бюджета (табл. 2) включают в себя обязательные безвозвратные платежи, которые поступают в бюджет. Доходы делятся на текущие и капитальные. Текущие доходы, в свою очередь, делятся на налоговые и неналоговые.

Под налоговыми доходами понимаются обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета. К налоговым доходам относятся также штрафы и пени, уплаченные за нарушения налогового законодательства. К неналоговым доходам относятся как обязательные платежи - доходы от использования имущества, дивиденды по акциям и иным ценным бумагам, штрафы, взимание которых не связано с налоговым законодательством, доходы от продажи излишнего имущества, конфискованных товаров, подарки от негосударственных учреждений, предприятий и организаций, от частных лиц.

К капитальным доходам относятся доходы от продажи основных фондов, государственных запасов и резервов, земли, целевые перечисления средств на строительство зданий и сооружений для бюджетных организаций и учреждений, на покупку оборудования.

К доходам относятся также гранты (кроме грантов, выделяемых на научные исследования) - безвозмездно перечисляемые иностранными государствами или международными организациями средства для поддержки бюджета или на иные цели, связанные с реализацией функций государства.

Принципиально новый подход разработан в представленном проекте классификации в части расходов бюджета, который позволяет определить не только сам факт расходования министерствами и ведомствами государственных средств, а и увязать эти расходы с выполнением программных задач государства и степенью ответственности в этом каждого ведомства.

В действующей ныне бюджетной классификации не просматривается степень целесообразности производимых расходов бюджета, нет четкого разделения в системе учета исполнения бюджета по расходам, определяющим размер государственной поддержки той или иной программы или отрасли народного хозяйства; отсутствует возможность однозначного определения размера средств, выделяемых из бюджета на какой-то определенный вид расходов по всем отраслям народного хозяйства сразу, например, на заработную плату. Это осложняет процесс эффективного расходования финансовых ресурсов, приводит к необходимости сложной выборки произведенных расходов по многим разделам расходов бюджетной классификации в целях приведения в соответствие со структурой Закона о бюджете на текущий год. В целях устранения имеющихся недостатков в действующей классификации как при формировании бюджета, так и учете об его исполнении сформирован данный законопроект.

Прежде всего представленный законопроект включает в себя функциональный принцип группировки бюджетных расходов, т.е. исходя из основных функций государства.

Являясь важным инструментом системы принятия государственных решений, бюджетная классификация должна четко выделять целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. Эту задачу решает функциональная структура бюджета Российской Федерации, позволяющая определять приоритеты в деятельности государства и путем бюджетного финансирования обеспечивать достижение поставленных целей.

Функциональная структура строится в соответствии с основными функциями государства, которые представляются в виде разделов расходов, разбитых на ряд подразделов. В обобщенном виде основные функции государства неизменны и характерны для всех стран. К ним относятся:

- государственное управление;

- обеспечение внутренней и внешней безопасности;

- международная деятельность;

- содействие научно - техническому прогрессу;

- социально - культурное развитие.

Некоторые функции в связи с их обширностью требуют конкретизации (особенно это относится к задаче развития экономики страны) и в зависимости от стоящих конкретных проблем могут быть представлены в виде ряда самостоятельных функций, обеспечивающих в совокупности решение общей задачи.

Так, в настоящее время среди подобных функций государства актуальны задачи обеспечения конверсии военного производства, содействия структурной перестройке промышленности, проведению аграрной реформы. Некоторые узко ориентированные функциональные разделы неизбежно будут иметь временный характер и подлежат отмене, когда соответствующая функция государства перестанет быть основной.

Именно эти критерии заложены в представленной классификации. Учитывая российскую специфику, все основные расходы поделены на 20 функциональных разделов, которые, в свою очередь, подразделяются на 92 подраздела в зависимости от стоящих конкретных проблем развития той или иной области экономики (табл. 3, 4).

Выделение функциональных разделов и подразделов, обоснованное определение объемов их финансирования - одно из важнейших условий эффективного государственного управления. В качестве главных выделены разделы, обеспечивающие оборону страны, государственное управление, правоохранительную и международную деятельность, участие государства в развитии науки и техники, сельского хозяйства и рыболовства, энергетики, транспорта и связи, содействие структурной перестройке промышленности, конверсии военного производства, развитию рыночной инфраструктуры, местному и региональному развитию, ликвидации последствий стихийных бедствий. Пять разделов относятся к сфере социально - культурного развития, образования, здравоохранения, социальной политики. В специально выделенном разделе "Фундаментальные исследования и содействие научно - техническому прогрессу" отражены расходы на общую науку и фундаментальные исследования, а также на разработку перспективных производственных технологий по межотраслевым и отраслевым программам НТП в промышленности. В расходах на оборону и правоохранительную деятельность расходы на НИОКР выделены на уровне целевой статьи и вида расхода. Предусмотрен специальный раздел, сосредотачивающий расходы на контроль за состоянием и охраной окружающей среды. Специальный раздел формирует различные виды расходов по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. В особый раздел объединены и все виды расходов на создание и поддержание государственных запасов и резервов.

Разделы разбиты в совокупности на 92 подраздела. Каждый раздел содержит от 1 до 9 подразделов; наиболее детализированы разделы "Правоохранительная деятельность", "Промышленность, энергетика и строительство", "Государственное управление", "Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика", "Образование".

Для еще большей конкретизации расходов предусматриваются целевые статьи и виды расходов (Приложения 4, 5), отражающие непосредственно отраслевую специфику расходов, и основные направления деятельности министерств.

Следующее основное отличие новой бюджетной классификации - группировки расходов бюджета по экономическому признаку (табл. 6), т.е. расходы сведены в единые экономические категории, отражающие разграничение средств, направляемых на текущие или капитальные расходы.

Это более детальное распределение расходов по их предметному признаку (заработная плата, начисления, все виды хозяйственных расходов, выплаты населению, именуемые как трансферты населению и другие категории) по сравнению с действующим в этом году порядком в части деления расходов на защищенные и незащищенные статьи бюджета. Такое деление обеспечит единый подход ко всем получателям с точки зрения исполнения бюджета.

При составлении экономической классификации за основу была взята классификация расходов, рекомендуемая МВФ. В этом случае показатели российского бюджета можно использовать для межстрановых сопоставлений.

Далее ведомственный признак группировки расходов бюджета, т.е. адресное выделение финансовых ресурсов, отражающее распределение средств по их конкретным распорядителям (исполнителям) - федеральным министерствам и ведомствам, другим органам, реализующим принятые функциональные разделы. При этом денежные средства расписываются по министерствам и ведомствам в общей сумме с привязкой к определенным функциональным разделам, конкретизируются со степенью детализации, позволяющей органам законодательной власти принимать обоснованные решения о необходимости данного вида деятельности и размерах его финансирования, а затем и контролировать его осуществление.

В таблице 5 показана в общем плане ведомственная структура федеральных расходов. Выделены все федеральные министерства и наиболее важные ведомства (всего - 132).

Кроме того, как принято во всех странах, в качестве самостоятельных организационных компонентов показаны органы законодательной власти, судебной и исполнительный аппарат Президента и Правительства.

Между тремя видами бюджетного деления расходов (функциональная, ведомственная, экономическая) должна быть взаимосвязь, обеспечивающая возможность перехода от одной структуры государственных расходов к другой. Каждый раздел объединяет расходы на соответствующие цели всех министерств и ведомств, которые их осуществляют (включает целиком бюджет того или иного органа или его часть, ориентированную на данный раздел). Как правило, раздел реализуют несколько министерств (ведомств) и, с другой стороны, министерство (ведомство) участвует в выполнении нескольких разделов, поэтому бюджет определенного федерального органа представляет собой сумму всех его затрат по соответствующим разделам. Связь функциональной и ведомственной структур целесообразно осуществлять на уровне видов расходов целевых статей бюджетов организационных компонентов и устанавливать ее с подразделом. В этом случае любой раздел может быть представлен в разбивке по подразделам и далее с привязкой к конкретным целевым статьям и видам расходов, отражающим направления деятельности по этим подразделам.

Связь ведомственной и экономической структур целесообразно осуществлять также на уровне видов расходов, так как виды расходов более детализированы и их можно определить с учетом требования однозначного отнесения к одной из экономических статей. В итоге экономические статьи набираются путем суммирования соответствующих видов расходов по всем целевым статьям всех федеральных министерств и ведомств.

В данном законопроекте учтены и те виды расходов, которые осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Это позволит после соответствующего принятия субъектами Российской Федерации своих аналогичных классификаций обеспечить единую систему учета всех совокупных бюджетных расходов государства, сгруппированных либо по функциональной, либо по экономической структуре.

Экономическая и функциональная структура должны быть едиными и для всех нижестоящих бюджетов - местных и других органов власти. Каждый из нижестоящих бюджетов будет иметь свою ведомственную структуру, так как у каждого уровня власти свои органы и целевые направления деятельности. В этом случае можно получить консолидированный бюджет в единой функциональной и экономической структуре.

Под финансированием понимается привлечение Правительством заемных средств для финансирования расходов бюджетов. Как следствие такие операции влекут за собой изменение обязательств бюджета перед кредиторами и изменение суммы долга. Формами финансирования являются: выпуск и размещение государственных обязательств, займы у Центрального банка Российской Федерации, займы у банков и международных финансовых организаций, займы, полученные от других уровней власти или от государственных внебюджетных фондов, от иностранных правительств. Также формами финансирования являются изменение остатков средств на счетах бюджета и изменение золотовалютных резервов Правительства, управление которыми осуществляет Министерство финансов.

В случае превышения доходов бюджета над его расходами сумма финансирования становится отрицательной величиной, что находит свое выражение в приросте остатков средств на счетах бюджета, в приросте золотовалютных резервов, в уменьшении величины долга.

Финансирование разделяется на внутреннее и внешнее.

Совокупные долговые обязательства государства показываются в разделе "Государственный долг", который также разделяется на внутренний и внешний.